ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Рогач Л. І.
13 лютого 2019 року
м. Київ
справа № 461/2659/16-ц
провадження № 12-522цс18
за позовом ОСОБА_2 до Львівської міської ради (далі - Міськрада), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Інструментальне-10» (далі - ОСББ «Інструментальне-10», ОСББ відповідно), Департамент містобудування Міськради, Реєстраційна служба Львівського міського управління юстиції, Держземагентство України, Головне управління Держземагентства у Львівській області, Відділ Держземагентства у м. Львові, ОСОБА_3, ОСОБА_4, про визнання протиправною та скасування ухвали і зобов'язання вчинити дії за касаційною скаргою ОСОБА_2 на ухвалу Галицького районного суду м. Львова від 8 липня 2016 року та ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 22 грудня 2016 року.
Відповідно до змісту частини третьої статті 34 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються учасники справи без оголошення її змісту в судовому засіданні.
Обставини спору
У квітні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправною та скасувати ухвалу Міськради від 1 жовтня 2015 року № 5248 про надання ОСББ «Інструментальне-10» дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що знаходиться на АДРЕСА_1, та зобов'язати Міськраду внести на розгляд сесії його клопотання від 28 серпня 2015 року про виділення вказаної земельної ділянки в першочерговому порядку.
Свої вимоги обґрунтовував тим, що він є учасником бойових дій, учасником антитерористичної операції, тому відповідно до пункту 14 статті 12 Закону України від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» має першочергове право на відведення земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва (далі - Закон № 3551-XII).
Вважав, що його заява мала бути розглянута Міськрадою, за результатом її розгляду повинно бути ухвалене відповідне рішення. Однак його заява неправомірно розглянута Управлінням природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Міськради.
Ухвалою Галицького районного суду м. Львова від 8 липня 2016 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 205 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України; у редакції, чинній на час постановлення ухвали), оскільки справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Ухвалу суду першої інстанції мотивовано тим, що предметом позову є ухвала Міськради про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, Міськрада при прийнятті такого рішення здійснювала владні управлінські функції, у зв'язку з чим справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, а має розглядатися відповідним адміністративним судом.
Ухвалою Апеляційного суду Львівської області від 22 грудня 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 відхилено, ухвалу Галицького районного суду м. Львова від 8 липня 2016 року залишено без змін.
Погодившись з висновками суду першої інстанції, апеляційний суд зазначив, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, у зв'язку з чим суд обґрунтовано закрив провадження у справі. Такий висновок відповідає правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постановах від 11 листопада 2014 року у справі № 21-493а14 та від 9 грудня 2014 року у справі № 21-308а14.
У березні 2017 року ОСОБА_2 звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просив скасувати ухвали судів попередніх інстанцій та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Висновок Великої Палати Верховного Суду
Постановою від 13 лютого 2019 року Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком судів попередніх інстанцій щодо віднесення цього спору до компетенції адміністративних судів та ухвалу Галицького районного суду м. Львова від 8 липня 2016 року, ухвалу Апеляційного суду Львівської області від 22 грудня 2016 року залишила без змін.
Велика Палата Верховного Суду вказала, що оскільки позов заявлено про порушення Міськрадою процедури розгляду клопотання позивача про виділення земельної ділянки в першочерговому порядку як учаснику бойових дій та учаснику антитерористичної операції відповідно до пункту 14 статті 12 Закону № 3551-XII, при цьому доказів, що у третьої особи (ОСББ «Інструментальне-10») виникло право користування спірною земельною ділянкою або доказів на підтвердження забудови ОСББ «Інструментальне-10» спірної земельної ділянки чи того, що земельна ділянка необхідна для обслуговування та користування житловим будинком, матеріали справи не містять, то між учасниками цієї справи речові, приватноправові відносини не виникли.
Правовідносини, які виникли між сторонами у справі, є адміністративно-правовими, справа підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, правильно закрив провадження у справі та роз'яснив позивачу його право на звернення до суду з позовом у порядку адміністративного судочинства.
Зміст окремої думки
Не погоджуючись із такою позицією Великої Палати Верховного Суду, вважаю за необхідне викласти окрему думку стосовно постанови Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року, ухваленої за наслідком перегляду ухвали Галицького районного суду м. Львова від 8 липня 2016 року та ухвали Апеляційного суду Львівської області від 22 грудня 2016 року у справі № 461/2659/16-ц.
Так, відповідно до змісту частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАСУ; у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
Також згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАСУ у чинній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 чинного КАСУ).
Стаття 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
Відповідно до частини четвертої статті 11 ЦК України у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов'язків.
Відповідно до статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої зазначеної статті).
Отже, КАСУ регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Визначаючи предметну юрисдикцію справ, суд повинен виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії чи рішення суб'єкта владних повноважень.
Рішення суб'єкта владних повноважень, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимога про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у відповідної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права, що виникло у певного суб'єкта в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.
Надаючи оцінку спору у цій справі як спору публічно-правового характеру, Велика Палата Верховного Суду вказала, що позивач оскаржив рішення Міськради щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою іншій особі, вважаючи, що його заява розглянута не за встановленим законом порядком, а доказів того, що у ОСББ «Інструментальне-10» виникло право користування спірною земельною ділянкою матеріали справи не містять, як і доказів на підтвердження забудови ОСББ «Інструментальне-10» спірної земельної ділянки та що земельна ділянка необхідна для обслуговування та користування житловим будинком.
Разом з тим зі змісту позовних вимог та матеріалів справи вбачається, що у позові позивач порушує питання про скасування рішення органу місцевого самоврядування, яким здійснено розпорядження щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСББ «Інструментальне-10» для обслуговування багатоквартирного будинку, про що йдеться також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року.
Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку - це юридична особа, створена власниками квартир та/або нежитлових приміщень багатоквартирного будинку для сприяння використанню їхнього власного майна та управління, утримання і використання спільного майна (абзац третій статті 1 Закону України від 29 листопада 2001 року № 2866-III «Про об'єднання співвласників багатоквартирного будинку»).
За визначенням, яке міститься у пункті 4 статті 1 Закону України від 14 травня 2015 року № 417-VIII «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку», територія навколо багатоквартирного будинку, визначена на підставі відповідної містобудівної та землевпорядної документації, у межах земельної ділянки, на якій розташовані багатоквартирний будинок і належні до нього будівлі та споруди, що необхідна для обслуговування багатоквартирного будинку та задоволення житлових, соціальних і побутових потреб власників (співвласників та наймачів/орендарів) квартир, а також нежитлових приміщень, розташованих у багатоквартирному будинку, є прибудинковою територією.
За пунктом 6 статті 1 цього Закону спільне майно багатоквартирного будинку -приміщення загального користування (у тому числі допоміжні), несучі, огороджувальні та несуче-огороджувальні конструкції будинку, механічне, електричне, сантехнічне та інше обладнання всередині або за межами будинку, яке обслуговує більше одного житлового або нежитлового приміщення, а також будівлі і споруди, які призначені для задоволення потреб співвласників багатоквартирного будинку та розташовані на прибудинковій території, а також права на земельну ділянку, на якій розташовані багатоквартирний будинок і належні до нього будівлі та споруди і його прибудинкова територія.
Також за частиною другою статті 42 Земельного кодексу України земельні ділянки, на яких розташовані багатоквартирні будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкова територія, що перебувають у спільній сумісній власності власників квартир та нежитлових приміщень у будинку, передаються безоплатно у власність або в постійне користування співвласникам багатоквартирного будинку в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Розміри та конфігурація земельних ділянок, на яких розташовані багатоквартирні будинки, а також належні до них будівлі, споруди та прибудинкові території визначаються на підставі відповідної землевпорядної документації.
Таким чином, в силу наведеного вище законодавства співвласники багатоквартирного будинку мають право одержати у власність чи постійне користування земельну ділянку, на якій споруджений багатоквартирний будинок, звернувшись до уповноваженого органу для оформлення свого права, а територія, що необхідна для обслуговування багатоквартирного будинку та задоволення житлових, соціальних і побутових потреб власників (співвласників та наймачів/орендарів) квартир, а також нежитлових приміщень, розташованих у багатоквартирному будинку (прибудинкова територія), є складовою частиною ділянки, на якій розташований багатоквартирний будинок.
Висновки Великої Палати Верховного Суду про те, що у межах спірних правовідносин у ОСББ не виникло право на земельну ділянку, необхідну для обслуговування багатоквартирного будинку, суперечать законодавчо визначеному порядку зведення багатоквартирного будинку на земельній ділянці, відведеній для цієї мети, тобто такій, що існує як об'єкт цивільних прав, та правовій природі ОСББ, яке реалізує права співвласників багатоквартирного будинку у відносинах з третіми особами, а не є самостійним набувачем права на земельну ділянку.
Спір третьої особи (позивача) щодо здійснених органом місцевого самоврядування дій з оформлення права співвласників багатоквартирного будинку на земельну ділянку є спором саме з такими співвласниками (в особі ОСББ) щодо конфігурації та розміру земельної ділянки, на якій розташований багатоквартирний будинок.
Відтак, оскільки спір у цій справі виник між сторонами приватноправових відносин щодо належної реалізації права землекористування, цей спір не може розглядатися адміністративним судом як публічно-правовий.
Отже, на мою думку, у цій справі необхідно було ухвалити рішення про скасування ухвали Галицького районного суду м. Львова від 8 липня 2016 року, ухвали Апеляційного суду Львівської області від 22 грудня 2016 року у справі № 461/2659/16-ц та направити справу до суду першої інстанції для розгляду.
Суддя Рогач Л. І.