ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Антонюк Н. О.
на постанову від 12 лютого 2019 року у справі № 808/670/16 (провадження
№ 11-674апп18)
за позовом ОСОБА_3 до приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу ОСОБА_4 (далі - приватний нотаріус), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Кей-Колект», про скасування рішень
Короткий виклад історії справи
У лютому 2016 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до приватного нотаріуса, третя особа - ТОВ «Кей-Колект» в якому, з урахуванням уточненняпозовних вимог просив:
- визнати недійсним та скасувати рішення приватного нотаріуса про державну реєстрацію права власності на однокімнатну квартиру за адресою: АДРЕСА_1, за ТОВ «Кей-Колект»;
- визнати недійсним та скасувати рішення приватного нотаріуса про державну реєстрацію права власності на однокімнатну квартиру за адресою: АДРЕСА_2, за ТОВ «Кей-Колект».
У ході розгляду справи судами встановлено, що ОСОБА_5 та Акціонерний комерційний інноваційний банк «УкрСиббанк» (правонаступником якого є ПАТ «УкрСиббанк») уклали договори про надання споживчого кредиту.
На забезпечення виконання зобов'язань за цими договорами укладено договори іпотеки, відповідно до яких ОСОБА_3 передає в іпотеку нерухоме майно - житлові приміщення, за рахунок якого ПАТ «УкрСиббанк» має право задовольнити свої вимоги у разі невиконання або неналежного виконання ОСОБА_3 зобов'язань за кредитними договорами.
12 грудня 2011 року ПАТ «УкрСиббанк» та ТОВ «Кей-Колект» уклали договір факторингу № 1, відповідно до якого банк передає, а ТОВ «Кей-Колект» приймає право вимоги за кредитними договорами, що укладалися банком. Одночасно з відступленням прав вимоги до фактора переходять усі права клієнта за всіма договорами забезпечення договору факторингу. Таким чином, іпотекодержателем за договорами іпотеки стало ТОВ «Кей-Колект».
28 липня 2015 року приватний нотаріус прийняв рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 23192088, відповідно до якого право власності на предмет іпотеки за договором від 25 вересня 2007 року № 11221788000/з - однокімнатної квартири за адресою: АДРЕСА_3, перейшло до ТОВ «Кей-Колект».
4 серпня 2015 року приватний нотаріус прийняв аналогічне рішення за індексним номером 23385386 щодо предмета іпотеки за договором від 8 вересня 2008 року № 11391348000/з - однокімнатної квартири за адресою: АДРЕСА_2.
Вважаючи такі рішення порушенням своїх прав з боку відповідача, з метою їх відновлення ОСОБА_3 звернувся за захистом до суду.
Запорізький окружний адміністративний суд постановою від 21 квітня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2016 року, позов задовольнив.
Судові рішення мотивовані тим, що у ТОВ «Кей-Колект» відсутні правові підстави для реєстрації права власності на предмет іпотеки на підставі застереження, що міститься в укладених договорахіпотеки. Крім того, ТОВ «Кей-Колект» не надало належних доказів, які б підтверджували фактичне повідомлення позивача про свої наміри щодо звернення стягнення на предмет іпотеки у разі неусунення порушень виконання зобов'язань за кредитними договорами.
Суди також дійшли висновку, що дії приватного нотаріуса щодо прийняття рішення про державну реєстрацію права власності, що виникли на підставі договорів іпотеки, які містять застереження про задоволення вимог іпотекодержателя, були протиправними у зв'язку з відсутністю у нотаріуса повноважень щодо прийняття рішення про державну реєстрацію права власності без вчинення нотаріальної дії з майном; державну реєстрацію проведено не за місцем розташування об'єкта нерухомого майна; не встановлено наявності факту виконання умов правочину.
ТОВ «Кей-Колект» подало касаційну скаргу, у якій із урахуванням доповнень до касаційної скарги просить рішення у справі скасувати, а провадження закрити, оскільки, на думку скаржника, спірні правовідносини пов'язані із невиконанням умов цивільно-правових угод, тому вони не є публічно-правовими, а випливають із договірних відносин і мають вирішуватися судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК).
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 1 вересня 2016 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ «Кей-Колект».
5 червня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Оскільки ТОВ «Кей-Колект» оскаржує рішення судів першої та апеляційної інстанцій, у тому числі йу зв'язку з порушенням правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 червня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 12 лютого 2019 року постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 21 квітня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2016 року в адміністративній справі скасовано, а провадження у справі закрито.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що спірні правовідносини пов'язані з невиконанням умов цивільно-правових договорів (кредитних та іпотечних), а предметом розгляду в цій справі є не дії та рішення певного суб'єкта, який виконував адміністративні послуги, а захист прав позивача як власника нерухомого майна у зв'язку з реєстрацією майнових прав на це майно третьої особи у справі на підставі договірних відносин.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуємося з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС (в редакції, чинній на час прийняття судами рішень) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
Згідно із частиною першою статті 3 КАС (в редакції, чинній на час прийняття судами рішень) справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є скасування рішень приватного нотаріуса про державну реєстрацію права власності на однокімнатні квартири за адресою: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_4.
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що рішення відповідача про державну реєстрацію, на підставі яких право власності на вказане вище майно позивача перейшли до ТОВ «Кей-Колект», прийняті з порушенням норм чинногозаконодавства, а тому є недійсними. Позивач вважає, що з підстав неповідомлення ТОВ «Кей-Колект» про застосування застереження про задоволення вимог іпотекодержателя, відсутності завіреної копії письмової вимоги, проведення державної реєстрації нерухомого майна не за місцем знаходження майна, відсутності додатково укладеного договору про задоволення вимог іпотекодержателя - зазначені рішення відповідача підлягають скасуванню.
Отже, предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятих відповідачем рішень, які за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень та повинні прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначені законом.
Незважаючи на те, що оскаржувані реєстраційні дії були вчинені за заявою третьої особи, втручання в права позивача було здійснено нотаріусом шляхом прийняття оскаржуваних рішень на порушення вимог закону.
Вважаємо, що дослідженню в цій справі підлягають владні, управлінські рішення відповідача щодо державної реєстрації речових прав, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
Відносини, пов'язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулюються Законом України від 1 липня 2004 року № 1952-IV«Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 1952-IV).
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно - офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, обтяження таких прав шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Згідно з частиною четвертою статті 9 Закону № 1952-IV державний реєстратор самостійно приймає рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень або відмову в такій реєстрації.
Частиною першою статті 9 Закону № 1952-IV встановлено, що у випадку, передбаченому цим Законом, державним реєстратором є нотаріус як спеціальний суб'єкт, на якого покладаються функції державного реєстратора прав на нерухоме майно.
На підставі частини п'ятої статті 3 Закону № 1952-IV державна реєстрація прав власності, реєстрація яких проведена відповідно до законодавства, що діяло на момент їх виникнення, під час вчинення нотаріальної дії з нерухомим майном, об'єктом незавершеного будівництва проводиться нотаріусом, яким вчиняється така дія.
Державна реєстрація прав та їх обтяжень проводиться в такому порядку: 1) прийняття і перевірка документів, що подаються для державної реєстрації прав та їх обтяжень, реєстрація заяви; 2) встановлення факту відсутності підстав для відмови в державній реєстрації прав та їх обтяжень, зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та/або їх обтяжень; 3) прийняття рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відмову в ній або зупинення державної реєстрації; 4) внесення записів до Державного реєстру прав; 5) видача свідоцтва про право власності на нерухоме майно у випадках, встановлених статтею 18 цього Закону; 6) надання витягів з Державного реєстру прав про зареєстровані права та/або їх обтяження (частина перша статті 15 Закону № 1952-IV).
Відповідно до частини дев'ятої статті 15 Закону № 1952-IV державна реєстрація прав, їх обтяжень у результаті вчинення нотаріальної дії (надання відмови в ній) проводиться одночасно з вчиненням такої дії.
Згідно з пунктом 2 Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2013 року № 868 (чинного на час прийняття приватним нотаріусом оскаржуваних рішень), нотаріус, яким вчинено нотаріальну дію з нерухомим майном, проводить державну реєстрацію прав, набутих виключно у результаті вчинення такої дії, крім випадків, визначених Законом № 1952-IV.
Таким чином, державний реєстратор (нотаріус як спеціальний суб'єкт) є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та заявником прав чи їх обтяжень - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідного заявника від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку.
На нашу думку, вимоги щодо реєстрації майна, інших реєстраційних дій можуть розглядатися судами в порядку цивільного чи господарського судочинства (залежно від суб'єктного складу), якщо такі вимоги є похідними (задоволення яких залежить від задоволення іншої - основної позовної вимоги) від спору щодо такого майна або майнових прав у зв'язку з оскарженням заінтересованою особою не самої реєстраційної дії (рішення), а підстави її проведення.
Вважаємо, що вимога про оскарження реєстраційної дії може бути похідною вимогою, якщо вона заявлена разом із основної вимогою, наприклад такою, як вимога про визнання правочину недійсним чи витребування майна із чужого незаконного володіння.
На нашу думку, якщо позивач обґрунтовує незаконність відповідної реєстраційної дії саме порушенням з боку державного реєстратора під час її здійснення, то така вимога не є похідною від будь-якої іншої вимоги, а є основною вимогою і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Таке розмежування обумовлене й обсягом судового контролю в адміністративному судочинстві, визначеним частиною третьою статті 2 КАС, який не охоплює оцінки правомірності діянь/рішень суб'єкта владних повноважень з огляду на наслідки, які це діяння/рішення спричинили, чи правомірності юридичного факту, що став підставою реєстрації.
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Діяльність з державної реєстрації речових прав має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, здійснюється державним органом або суб'єктом з делегованими державою повноваженнями, тому має всі ознаки діяльності з державного управління. Суб'єкт такої діяльності здійснює від імені і за дорученням держави функції з контролю у сфері державної реєстрації (зокрема перевіряє подані документи), приймає обов'язкові для заявника управлінські рішення, тому має всі ознаки суб'єкта владних повноважень. Такі управлінські відносини за участю суб'єкта владних повноважень, що врегульовані нормами саме адміністративного законодавства, є адміністративними правовідносинами.
Державна реєстрація по суті є інститутом превентивного правосуддя, оскільки запобігає порушенню прав та законних інтересів власників, заставодержателів тощо від порушень внаслідок незаконних реєстраційних дій, тим самим зменшуючи кількість звернень до суду з вимогами про визнання реєстраційних дій незаконними.
На підставі частини другої статті 30 Закону № 1952-IV дії або бездіяльність державного реєстратора, державного кадастрового реєстратора, нотаріуса, державного виконавця можуть бути оскаржені до суду.
Враховуючи викладене, вважаємо неправильною позицію про те, що рішення державного реєстратора (нотаріуса як спеціального суб'єкта) не можуть бути предметом судового контролю окремо від вимог, заявлених у цивільному чи господарському спорі, навіть у разі наявності порушень законодавства з боку державного реєстратора під час виконання ним своїх повноважень.
Позивач наголошував на відсутності у нотаріуса повноважень щодо реєстрації права власності на майно без вчинення дій з таким майном, і що здійснення таких реєстраційних дій суперечить засадам офіційного визнання і підтвердження державою фактів виникнення прав на нерухоме майно, а отже є порушенням чинного законодавства та інтересів позивача.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв'язку з недотриманням ним вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Спір у цій справі стосується виключно проведення державної реєстрації права власності на квартири, а не підстав набуття такого права, та не є спором про право.
Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер.
Крім того, відповідно до пункту 9 частини першої статті 3 КАС відповідачем є суб'єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
На нашу думку, належним відповідачем у цій справі повинен бути нотаріус як суб'єкт владних повноважень, рішення якого оскаржуються у зв'язку з порушенням вимог законодавства.
На підтвердження такої позиції вказує й рішення Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 24 листопада 2015 року у справі № 335/8086/15-ц, залишене без змін ухвалою Апеляційного суду Запорізької області від 23 лютого 2016 року, яким залишено без задоволення позов ОСОБА_3 до ТОВ «Кей-Колект», третя особа - приватний нотаріус, про визнання недійсним рішення приватного нотаріуса про державну реєстрацію права власності на квартири у м. Запоріжжі (АДРЕСА_5 та АДРЕСА_6) за ТОВ «Кей-Колект». При цьому суд дійшов висновку про те, що відповідачем у цій справі має бути державний реєстратор, а ТОВ «Кей-Колект» не є належним відповідачем.
Ураховуючи наведене, не погоджуємось із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
За наведених обставин вважаємо, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про те, що цей спір підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак касаційну скаргу слід було залишити без задоволення, а постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 21 квітня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2016 року - залишити без змін.
Судді Великої Палати
Верховного Суду: О.Б. Прокопенко
Н. О. Антонюк