ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 6 лютого 2019 року у справі № 911/1357/18 (провадження № 12-288гс18)
за позовом Чабанівської селищної ради Києво - Святошинського району Київської області (далі - Рада) до Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ «Валентина і Анатолій») про розірвання договору оренди земельної ділянки комунальної власності у зв'язку з необхідністю надання її для суспільних потреб.
Короткий виклад історії справи
У липні 2018 року Рада звернулася до господарського суду з позовом до ТОВ «Валентина і Анатолій» про розірвання договору оренди земельної ділянки від 7 лютого 2007 року № 467, укладеного сторонами, з підстав прийняття Радою рішення про використання земельної ділянки для задоволення суспільних потреб, а також про зобов'язання відповідача передати спірну земельну ділянку у належному стані, придатному для її використання відповідно до цільового призначення.
Позивач зазначав, що наявна суспільна потреба територіальної громади смт Чабани та с. Новосілки Києво - Святошинського району Київської області у використанні земельної ділянки, наданої відповідачу в оренду за договором, для створення спортивної споруди - стадіону для занять спортом на відкритому повітрі, оскільки саме на цій земельній ділянці знаходиться об'єкт комунальної власності - стадіон з трибунами, який наразі перебуває у незадовільному стані та доступ до якого відповідачем обмежено.
З цих причин 75 чергова сесія Ради VII скликання прийняла рішення від 17 травня 2018 року № 1366 «Про використання земельної ділянки комунальної власності територіальної громади смт Чабани та с. Новосілки, яка перебуває в оренді ТОВ «Валентина і Анатолій», для суспільних потреб - створення стадіону у с. Новосілки», яке відповідач у добровільному порядку не виконав.
На обґрунтування позову Рада посилалася на положення частини першої статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК), статті 32-1 Закону України від 6 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі» (далі - Закон № 161-XIV), пункту 6 частини першої статті 1 та пункту 7 частини першої статті 7 Закону України від 17 листопада 2009 року № 1559-VI«Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» (далі - Закон № 1559-VI).
Господарський суд Київської області ухвалою від 27 червня 2018 року відмовив Раді у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 175 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) та повернув матеріали позову позивачу.
На обґрунтування свого рішення суд першої інстанції вказав, що спір у цій справі підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства відповідно до пункту 8 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), яким унормовано, що спори щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності є публічно-правовими та на них розповсюджується юрисдикція адміністративних судів.
Київський апеляційний господарський суд постановою від 25 вересня 2018 року скасував ухвалу місцевого господарського суду, а справу передав на розгляд до Господарського суду Київської області.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що спір органу місцевого самоврядування та суб'єкта господарювання - юридичної особи, в якому орган місцевого самоврядування звернувся до суду з позовною заявою про розірвання договору оренди земельної ділянки, не вважається публічно-правовим у розумінні положень КАС і підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.
9 жовтня 2018 року ТОВ «Валентина і Анатолій» звернулося до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Київського апеляційного господарського суду від 25 вересня 2018 року, в якій просить скасувати вказану постанову, а ухвалу Господарського суду Київської області від 27 червня 2018 року залишити без змін.
Скаржник просить скасувати постанову суду з підстав порушення правил суб'єктної юрисдикції, оскільки вважає, що правовідносини, які виникли у цій справі, обумовлені вилученням земельної ділянки для суспільних потреб з мотивів суспільної необхідності, і відповідно до положення пункту 6 частини першої статті 20 ГПК такий спір є винятком з переліку справ, що відносяться до юрисдикції господарських судів.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 8 листопада 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 911/1357/18 за касаційною скаргою ТОВ «Валентина і Анатолій» та передано справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 302 ГПК.
Ухвалою від 20 грудня 2018 року Велика Палата Верховного Суду прийняла до розгляду справу № 911/1357/18 та призначила її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 6 лютого 2019 року касаційну скаргу ТОВ «Валентина і Анатолій» залишено без задоволення, а постанову Київського апеляційного господарського суду від 25 вересня 2018 року - без змін.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що відповідно до частин першої - шостої статті 32-1 Закону № 161-XIV договір оренди земельної ділянки державної чи комунальної власності може бути розірваний у разі прийняття рішення про використання земельної ділянки для розміщення об'єктів, визначених частиною першою статті 7 Закону № 1559-VI.
Вимога про розірвання договору оренди, зазначена у частині другій цієї статті, може бути пред'явлена органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, уповноваженими надавати земельні ділянки для суспільних потреб відповідно до статті 122 ЗК, а також однією із сторін цього договору.
Отже, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір про розірвання договору оренди земельної ділянки комунальної власності з підстав необхідності надання її для суспільних потреб не є спором щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності.
Регулювання, наведене у статті 32-1 Закону № 161-XIV, відповідає положенням частини другої статті 651 Цивільного кодексу України, згідно з якими договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору іншою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом.
Таким чином, справа у спорі про розірвання господарського договору, сторонами якого є сторони цього договору, за відсутності законодавчих приписів про розгляд цієї справи судом іншої юрисдикції має розглядатись у порядку господарського судочинства.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 ГПК суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуюсь з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Відповідно до статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина перша статті 4 КАС).
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, наведеними у статті 19 КАС, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності (пункт 8 частини першої цієї статті).
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Статтею 12 ЗК передбачено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; організація землеустрою; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; вирішення земельних спорів; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Відповідно до частини першої статті 149 ЗК земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на підставі та в порядку, передбачених цим Кодексом.
Сільські, селищні, міські ради вилучають земельні ділянки комунальної власності відповідних територіальних громад, які перебувають у постійному користуванні, для всіх потреб, крім особливо цінних земель, які вилучаються (викупляються) ними з урахуванням вимог статті 150 цього Кодексу (частина третя статті 149 ЗК).
Як убачається із позовної заяви, підставою для звернення Ради до суду стала наявність суспільної потреби територіальної громади смт Чабани та с. Новосілки у використанні земельної ділянки для створення стадіону для зайнять спортом на відкритому повітрі, у зв'язку з цим Рада ухвалила рішення від 17 травня 2018 року № 1366 «Про використання земельної ділянки комунальної власності територіальної громади смт Чабани та с. Новосілки, яка перебуває в оренді ТОВ «Валентина і Анатолій». Цим рішенням вирішено розірвати договір оренди земельної ділянки від 7 лютого 2007 року за реєстраційним номером 467, укладений між Радою та вказаним товариством.
Вважаю, що спір у цій справі стосується виключно питання вилучення земельної ділянки для суспільних потреб шляхом розірвання договору оренди землі, тому він підпадає під юрисдикцію адміністративних судів, що чітко визначено пунктом 8 частини першої статті 19 КАС.
Ураховуючи наведене, не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
За таких обставин вважаю, що спірні правовідносини не випливають із договірних відносин (договору оренди земельної ділянки), а тому суд апеляційної інстанцій дійшов помилкового висновку про те, що цей спір не підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Отже, касаційна скарга відповідача підлягала задоволенню, а постанова Київського апеляційного господарського суду від 25 вересня 2018 року - скасуванню.
Суддя Великої Палати
Верховного Суду О.Б. Прокопенко