ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Лященко Н. П., Ситнік О. М. на постанову від 24 січня 2019 року у справі № 800/349/17 (провадження № 11-495сап18)
за позовом ОСОБА_6 до Вищої ради правосуддя (яка є правонаступником Вищої ради юстиції, далі - ВРП, ВРЮ відповідно), Президента України про визнання незаконним та скасування рішення в частині внесення подання про звільнення, указу і наказу, поновлення на роботі.
ОСОБА_6 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРЮ, в якому просив:
- визнати незаконним рішення відповідача від 7 червня 2010 року № 460/0/15-10 «Про внесення Президенту України подання про звільнення ОСОБА_6 з посади судді Носівського районного суду Чернігівської області за порушення присяги»;
- зобов'язати ВРЮ скасувати це рішення в частині внесення подання про звільнення з посади судді за порушення присяги та винести рішення про відхилення подання про звільнення.
Крім того, ОСОБА_6 подав адміністративний позов до Президента України про визнання незаконним та скасування Указу Президента України від 6 липня 2010 року № 755/2010 «Про звільнення судді», яким його було звільнено з посади судді.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 28 липня 2010 року об'єднав для спільного розгляду в одне провадження справу за позовом ОСОБА_6 до ВРЮ про визнання незаконним рішення і зобов'язання вчинити певні дії та справу за позовом ОСОБА_6 до Президента України про визнання незаконним та скасування Указу.
Постановою Вищого адміністративного суду України від 28 липня 2010 року відмовлено у задоволенні позову.
Не погодившись із постановою Вищого адміністративного суду України, ОСОБА_6 подав до Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) заяву проти України, в якій скаржився на порушення пункту 1 статті 6 та статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція), посилаючись на те, що провадження стосовно його звільнення було несправедливим, суперечило принципу незалежного і безстороннього суду, а також незаконне звільнення значним чином вплинуло на його приватне життя.
З огляду на схожість заяви ОСОБА_6 з іншими заявами, поданими до ЄСПЛ громадянами України, які раніше обіймали посади суддів національних судів, усі ці заяви були об'єднані відповідно до пункту 1 правила 42 Регламенту Суду.
19 січня 2017 року ЄСПЛ ухвалив рішення у справі «Куликов та інші проти України», зокрема і за заявою ОСОБА_6 (№ 4588/11), яким постановив, що Україна порушила стосовно позивача пункт 1 статті 6 Конвенції у зв'язку з недотриманням принципів незалежності і безсторонності та статтю 8 Конвенції, якою кожному гарантується право на повагу до приватного і сімейного життя.
Рішення суду набуло статусу остаточного 19 квітня 2017 року.
3 травня 2017 року ОСОБА_6 звернувся до Верховного Суду України із заявою про перегляд постанови Вищого адміністративного суду України від 28 липня 2010 року з підстави, встановленої пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
За наслідками розгляду справи за заявою ОСОБА_6 Верховний Суд України 7 серпня 2017 року прийняв постанову, якою з огляду на зазначені вище висновки ЄСПЛ у рішенні від 19 січня 2017 року у справі «Куликов та інші проти України» скасував постанову Вищого адміністративного суду України від 28 липня 2010 року, а справу передав на новий розгляд до цього ж суду.
Під час нового розгляду справи ОСОБА_6 19 вересня 2017 року подав до суду заяву про уточнення позовних вимог, у якій просив:
- визнати незаконними та скасувати рішення ВРЮ від 7 червня 2010 року
№ 460/0/15-10 в частині внесення подання про звільнення з посади судді за порушення присяги, Указ Президента України від 6 липня 2010 року № 755/2010 про його звільнення з посади судді Носівського районного суду Чернігівської області за порушення присяги судді, а також наказ Носівського районного суду Чернігівської області від 30 серпня 2010 року № 60 про його звільнення з посади судді вказаного вище суду з 30 серпня 2010 року;
- поновити його на посаді судді Носівського районного суду Чернігівської області з 30 серпня 2010 року.
Також просив допустити до негайного виконання постанову суду в частині поновлення на посаді.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 29 березня 2018 року позов ОСОБА_6 задовольнив частково: визнав протиправними та скасував рішення ВРЮ від 7 червня 2010 року № 460/0/15-10 та Указ Президента України від 6 липня 2010 року № 755/2010 в частині звільнення ОСОБА_6 з посади судді Носівського районного суду Чернігівської області. В задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.
Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_6 звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просив скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог і ухвалити в цій частині нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю. Також позивач просив допустити до негайного виконання постанову суду в частині поновлення на посаді.
ВРП та Президент України також подали апеляційні скарги, в яких просили скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 березня 2018 року в частині задоволення позову й ухвалити в цій частині нове, яким відмовити ОСОБА_6 у задоволенні позову повністю.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 24 січня 2019 року апеляційні скарги ОСОБА_6, ВРП та Президента України задовольнила частково.
Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 березня 2018 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог ОСОБА_6 скасувала та ухвалила в цій частині нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_6 задовольнила частково. Передала на повторний розгляд ВРП вирішення питання щодо наявності підстав для звільнення ОСОБА_6 з посади за порушення присяги. У задоволенні решти позовних вимог відмовила. В іншій частині рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 березня 2018 року змінила, виклавши його мотивувальну частину в редакції цієї постанови.
На думку більшості суддів Великої Палати Верховного Суду,заходом індивідуального характеру та законним способом відновлення порушених прав позивача в цій справі буде повторний розгляд новоутвореним органом питання щодо наявності підстав для звільнення ОСОБА_6 з посади судді за порушення присяги.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Із висновком Великої Палати Верховного Суду в частині передачі на повторний розгляд ВРП вирішення питання щодо наявності підстав для притягнення ОСОБА_6 до дисциплінарної відповідальності не погоджуємося зважаючи на таке.
Статтею 58 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року
№ 1-рп/99 положення частини першої статті 58 Конституції України про те, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, треба розуміти так, що воно стосується людини і громадянина (фізичної особи).
Відповідно до частини четвертої статті 3 КАС у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) закон, який встановлює нові обов'язки, скасовує чи звужує права, належні учасникам судового процесу, чи обмежує їх використання, не має зворотної дії в часі.
За таких обставин, не можна погодитись із застосуванням до спірних правовідносин Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду та Великою Палатою Верховного Суду положення частини третьої статті 52 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII).
Закон № 1798-VIII прийнято Верховною Радою України 21 грудня 2016 року та набув чинності 5 січня 2017 року.Оскільки Закон № 1798-VIII не був чинним ні на час винесення оскаржуваних постанов ВРЮ, ні на час звернення позивача до суду з цим позовом, то його положення не можуть застосовуватися щодо правових наслідків скасування судом Рішень ВРЮ.
Крім того, зазначена норма матеріального права підлягає застосуванню у випадку скасування судом рішення ВРП, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення Дисциплінарної палати. Проте у цій справі предметом позову було скасування відповідного рішення ВРЮ, а не рішення ВРП.
Водночас відповідно до частини шостої статті 7 КАС Закон № 2147-VIII у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.
Частиною другої статті 5 КАС у редакції Закону № 2147-VIII передбачено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.Велика Палата Верховного Суду вийшла за межі позовних вимог, заявлених ОСОБА_6, при цьому обравши спосіб захисту прав позивача, який не можна визнати ні ефективним, ні сприятливим для позивача.
Так, позивач, вважаючи свої права та законні інтереси порушеними, фактично просив суд визнати своє звільнення незаконним шляхом оскарження Рішення ВРЮ, Указу Президента України та поновлення на посаді судді. Проте обраний Великою Палатою Верховного Суду спосіб поновлення прав стосуватиметься не можливості поновити права особи, яка оспорює законність свого звільнення, а питання можливості притягнення її до дисциплінарної відповідальності, що суперечить інтересам позивача.
Крім того, погоджуємося з обґрунтуванням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у контексті висновків ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України» про те, що звільнення судді за порушення присяги не відповідає критерію «якості закону», практика його застосування не є передбачуваною, створює загрозу свавільного застосування, а отже не узгоджується з принципом верховенства права.
Оцінюючи рішення ВРЮ від 7 червня 2010 року №460/0/15-10, суд встановив, що в основу оскаржуваного рішення ВРЮ поклала ті ж самі обставини та мотиви, які стосувалися відкриття суддею ОСОБА_6 провадження у цивільній справі №2-225/2008 та забезпечення позову. Водночас рішенням Кваліфікаційної комісії суддів загальних судів Київського апеляційного округу від 26 вересня 2008 року суддю ОСОБА_6 за ці дії було притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено дисциплінарне стягнення у виді догани. ВРП не заперечувала, що підставою накладення у 2008 році на ОСОБА_6 догани та його звільнення у 2010 році за порушення присяги судді слугували ті ж самі обставини, що стосувались цивільної справи № 2-225/2008.
Велика Палата Верховного Суду, ухвалюючи рішення про передачу справи на повторний розгляд, також не врахувала ту обставину, що законодавством встановлено спеціальні строки притягнення до дисциплінарної відповідальності, які вже спливли. Наведене свідчить, що виконання відповідачем покладеного на нього судом обов'язку ніяким чином не може змінити правового становища особи та не вплине на можливість поновлення порушених прав позивача.
Крім того, потрібно врахувати, що рішенням ЄСПЛ від 19 січня 2017 року у справі «Куликов та інші проти України» встановлено порушення Україною статей 6, 8 Конвенції щодо ОСОБА_6при вирішенні питання про звільнення його з посади судді Носівського районного суду Чернігівської області.
Статтею 13 Конвенції встановлено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб правового захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. У рішенні від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» ЄСПЛ вказав, що норма статті 13 Конвенції гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни. Сутність цієї статті зводиться до вимоги надати людині такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органу розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави - учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечать при цьому виконання своїх зобов'язань. Суд визнав, що вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачені національним законодавством (пункт 145 рішення).
У пункті 50 рішення від 13 січня 2011 рокуу справі «Чуйкіна проти України» ЄСПЛ зазначив, що процесуальні гарантії, викладені у статті 6 Конвенції, забезпечують кожному право звертатися до суду з позовом щодо своїх цивільних прав та обов'язків. Таким чином, стаття 6 Конвенції втілює «право на суд», в якому право на доступ до суду, тобто право ініціювати в судах провадження з цивільних питань становить один з його аспектів (див. рішення від 21 лютого 1975 року у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), пункти28-36, Series A № 18). Крім того, порушення судового провадження саме по собі не задовольняє усіх вимог пункту 1 статті 6 Конвенції. Ціль Конвенції - гарантувати права, які є практичними та ефективними, а не теоретичними або ілюзорними. Право на доступ до суду включає в себе не лише право ініціювати провадження, а й право отримати «вирішення» спору судом. Воно було б ілюзорним, якби національна правова система Договірної держави дозволяла особі подати до суду цивільний позов без гарантії того, що справу буде вирішено остаточним рішенням в судовому провадженні. Для пункту 1 статті 6 Конвенції було б неможливо детально описувати процесуальні гарантії, які надаються сторонам у судовому процесі - провадженні, яке є справедливим, публічним та швидким, не гарантувавши сторонам того, що їхні цивільні спори будуть остаточно вирішені [див. рішення від 10 липня 2003 року у справах «Мультиплекс проти Хорватії» (Multiplex v. Croatia), заява № 58112/00, пункт 45 та «Кутіч проти Хорватії» (Kutic v. Croatia), заява № 48778/99, пункт 25].
Станом на теперішній час в законодавстві України немає норми, яка б встановлювала порядок чи механізм поновлення порушеного права судді, звільнення якого визнано судом незаконним.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.
Конституцією України, норми якої мають пряму дію, гарантовано право як право на працю, так і гарантований захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Відповідно до положень статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права та свободи від порушень і протиправних посягань.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року
№ 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Згідно частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди (частина п'ята статті 125 Конституції України).
Відповідно до частини четвертої статті 6 КАС у редакції Закону № 2147-VIII забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
Стаття 8 Загальної декларації прав людини проголосила «право кожної людини на ефективне поновлення у правах компетентними національними судами в разі порушення її основних прав, наданих їй Конституцією або законом». Це положення відтворено в Конституції України (стаття 55) і має застосовуватися системно, оскільки гарантується судовий захист як національними, так і міжнародними судовими установами.
За викладених обставин, враховуючи відсутність правового регулювання механізму поновлення на посаді судді в разі його незаконного звільнення, саме суд повинен захистити позивача та обрати ефективний засіб захисту прав позивача за наслідками визнання незаконним акта про звільнення судді. Іншого способу поновлення порушеного права особи на теперішній час в національному законодавстві немає. Відмовивши позивачу в поновленні на посаді судді, суд не відновив його юридичний стан, не поновив порушене право, що фактично означає невиконання рішення ЄСПЛ від 19 січня 2017 року.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
В.В. Британчук
Н. П. Лященко
О. М. Ситнік