ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду
С. В. Бакуліної, Д. А. Гудими, О. Р.Кібенко, Л. І. Рогач, В. Ю. Уркевича
Справа № 707/76/18
Провадження № 14-434 цс 18
І. Короткий виклад історії справи
1. У січні 2018 року ОСОБА_7 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Державного підприємства «Черкаське лісове господарство» (далі - відповідач), в якому просив :
1.1. Визнати протиправною відмову у наданні погодження на вилучення земель лісогосподарського призначення державної власності, яка викладена у листі від 26 грудня 2017 року № 1113/10;
1.2. Зобов'язати відповідача надати позивачу погодження на вилучення земельної ділянки площею 0,1 га лісогосподарського призначення державної власності, зазначеної у його заяві від 18 грудня 2017 року.
2. Позов мотивував так :
2.1. 18 грудня 2017 року він звернувся до відповідача з клопотанням про надання погодження на вилучення земельної ділянки площею 0, 1 га на території Білозірської сільської ради Черкаського району (далі - земельна ділянка). До клопотання позивач додав схему розміщення земельної ділянки;
2.2. 26 грудня 2017 року він отримав лист відповідача № 1113/10, датований цим же днем, про відмову в наданні погодження на вилучення земельної ділянки. У вказаному листі зазначалося, що земельна ділянка належить до земель лісогосподарського призначення - виділу 13 кварталу 301 Тясминського лісництва - та перебуває в постійному користування відповідача;
2.3. Законодавство не забороняє зміни цільового призначення земельних ділянок лісогосподарського призначення;
2.4. Відсутність погодження відповідача порушує право позивача на «отримання права оформлення земельної ділянки у власність».
3. 20 березня 2018 року Черкаський районний суд Черкаської області постановив ухвалу, якою відмовив у відкритті провадження.
4. Мотивував тим, що позов поданий до суб'єкта владних повноважень, а тому спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
5. 24 квітня 2018 року Апеляційний суд Черкаської області прийняв постанову, якою ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.
6. Мотивував тим, що вимоги позивачастосуються визнання протиправною відмови в отриманні погодження на вилучення земельної ділянки та зобов'язання відповідача як суб'єкта владних повноважень надати таке погодження.
7. У вересні 2018 року позивач подав касаційну скаргу,в якій просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій, а справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
8. Мотивував тим, що відповідач є землекористувачем земельної ділянки, не приймає управлінських рішень і не є суб'єктом владних повноважень, з огляду на що висновок судів попередніх інстанцій про публічно-правовий характер спору є передчасним і помилковим, а справу слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
9. 23 січня 2019 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову, якою касаційну скаргу задовольнила: скасувала оскаржені рішення, справу направила до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі (далі - постанова).
10. Велика Палата Верховного Суду мотивувала постанову так :
10.1. Будь-який спір, який виникає між особами, якщо відсутній спеціальний закон, в якому закріплено обов'язковий досудовий порядок врегулювання спору, має розглядатися у суді;
10.2. У демократичній, правовій державі суд має вирішувати практично всі соціально значущі конфлікти, суперечності між суб'єктами права, які мають правовий характер. Тому в Конституції України визначено обсяг повноважень судової влади щодо розв'язання усього спектру соціальних конфліктів, вирішення спору про право або неузгодження з питань застосування права;
10.3. Особа, яка вважає, що її права порушені, обмежені, не визнані будь-яким чином, має право звернутися до суду, якщо таке звернення прямо не обмежене у законі, що не означає обов'язку суду задовольнити вимоги, поставлені у цьому зверненні (позові, заяві, скарзі);
10.4. Для отримання у користування чи у власність земельної ділянки, яка вже перебуває у користуванні інших осіб, необхідна згода персоніфікованого землекористувача;
10.5. Рішення землекористувача щодо надання чи відмови у наданні згоди на вилучення частини земельної ділянки є реалізацією майнових прав, а не управлінським рішенням;
10.6. Зважаючи на предмет і підстави поданого позову та характер спірних правовідносин, помилковими є висновки суду першої інстанції, з якими погодився й апеляційний суд, про відмову у відкритті провадження у справі з тих підстав, що спір не може розглядатися за правилами цивільного судочинства, а належить до юрисдикції адміністративного суду. Спори, що виникають із земельних відносин, в яких хоча б однією зі сторін є фізична особа, а іншою - юридична особа приватного права, розглядаються за правилами цивільного судочинства;
10.7. Позивач має право на звернення з позовом до суду та на розгляд компетентним судом такого звернення, оскільки у позовній заяві зазначені предмет і підстави позову; вказано, які права, на думку позивача, порушені та не визнані іншими суб'єктами цивільних правовідносин. Зазначене право позивача на звернення до суду гарантоване у Конституції України, а закон, що унеможливлює звернення із таким позовом, - відсутній.
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
11. По-перше, у постанові Велика Палата Верховного Суду хоча і дійшла правильного висновку про те, що рішення землекористувача про надання чи відмову у наданні згоди на вилучення частини земельної ділянки є реалізацією майнових прав, а не управлінським рішенням, однак не вказала, що у спірних правовідносинах відповідач не діяв як суб'єкт владних повноважень.
12. По-друге, у постанові Велика Палата Верховного Суду застосувала припис частини третьої статті 124 Конституції України про те, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір, однак дійшла, на нашу думку, хибного висновку про те, що «будь-який спір, який виникає між особами, якщо відсутній спеціальний закон, в якому закріплено обов'язковий досудовий порядок врегулювання спору, підлягає розгляду у суді». Такий висновок безпідставно абсолютизує право на звернення до суду за вирішенням будь-якого спору, а не спору юридичного, суперечить принципу de minimus non curat praetor і, як видається, не узгоджується із Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» в частині змін до статті 124 Конституції України.
13. Так, з 30 вересня 2016 року юрисдикція судів більше не поширюється на «всі правовідносини, що виникають у державі», а лише на «будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення». У пояснювальній записці до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» відзначалося, що «суди не покликані вирішувати будь-які питання, які виникають з усіх можливих правовідносин (наприклад, з політичних правовідносин). Функцією суду є розгляд і вирішення юридичних конфліктів, тобто юридичних спорів».
14. Велика Палата Верховного Суду вже неодноразово звертала увагу на те, що припис «заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства» (пункт 1 частини другої статті 122 ЦПК України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року; пункт 1 частини першої статті 186 ЦПК України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) стосується як позовів, які не можна розглядати за правилами цивільного судочинства, так і тих позовів, які суди взагалі не можуть розглядати (див., наприклад, пункт 66 постанови від 21 листопада 2018 року у справі № 757/43355/16-ц).
15. Окрім того, очевидно, що суд має розглядати лише такий спір, в якому позовні вимоги можуть бути або задоволені, або в їх задоволенні може бути відмовлено. У тому ж разі, якщо за змістом заявлених позовних вимог (а не з огляду на обставини справи) задоволення позову є неможливим, відсутні, як видається, підстави стверджувати про наявність юридичного спору. Суд (зокрема і Верховний) повинен ухвалювати рішення, яким вичерпувати конфлікт між сторонами, а не давати одній зі сторін за відсутності для цього юридичних підстав сподівання на те, що вона в майбутньому отримає бажане для неї рішення.
16. За змістом матеріалів справи позивач має намір отримати земельну ділянку для ведення індивідуального дачного будівництва на території Білозірської сільської ради Черкаського району із земель лісогосподарського призначення, які перебувають у постійному користуванні відповідача та у державній власності.
17. Усі суб'єкти права власності рівні перед законом (частина четверта статті 13 Конституції України).
18. Держава як суб'єкт права власності реалізує це право на землі державної власності через відповідні органи державної влади (пункт «в» частини першої статті 80 Земельного кодексу (далі - ЗК) України).
19. За основним цільовим призначенням ЗК України передбачає виділення земель лісогосподарського призначення в окрему категорію (пункт «е» частини першої статті 19 ЗК України).
20. Ліси та землі лісового фонду України є об'єктами підвищеного захисту зі спеціальним режимом використання та спеціальною процедурою надання (вилучення).
21. Земельні відносини, що виникають при використанні, зокрема, лісів регулюються ЗК України, а також нормативно-правовими актами про ліси, якщо вони не суперечать цьому кодексу (частина друга статті 3 ЗК України).
22. Ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцем розташування виконують водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах (частина друга статті 1 Лісового кодексу (далі - ЛК) України.
23. До земель лісогосподарського призначення належать лісові землі, на яких розташовані лісові ділянки, та нелісові землі, зайняті сільськогосподарськими угіддями, водами й болотами, спорудами, комунікаціями, малопродуктивними землями тощо, які надані в установленому порядку та використовуються для потреб лісового господарства (стаття 5 ЛК України).
24. Оскільки ділянка із земель лісогосподарського призначення та права на неї є об'єктом земельних правовідносин, то суб'єктний склад і зміст таких правовідносин має визначатися згідно з приписами земельного законодавства та лісового законодавства - у частині використання й охорони лісового фонду (див. висновок Верховного Суду України, викладений у постанові від 21 січня 2015 року у справі № 6-224цс14).
25. Землі лісогосподарського призначення належать до земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, крім випадків, визначених ЗК України (пункт «ґ» частини четвертої статті 84 ЗК України).
26. Складовою охорони земель є захист лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб (пункт «б» частини першої статті 164 ЗК України).
27. Згідно зі статтею 56 ЗК України землі лісогосподарського призначення можуть перебувати у державній, комунальній і приватній власності. Громадянам та юридичним особам за рішенням органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади можуть безоплатно або за плату передаватись у власність замкнені земельні ділянки лісогосподарського призначення загальною площею до 5 гектарів у складі угідь селянських, фермерських та інших господарств. Громадяни і юридичні особи в установленому порядку можуть набувати у власність земельні ділянки деградованих і малопродуктивних угідь для залісення.
28. Земельні ділянки лісогосподарського призначення за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються в постійне користування спеціалізованим державним або комунальним лісогосподарським підприємствам, іншим державним і комунальним підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані підрозділи, для ведення лісового господарства (частина перша статті 57 ЗК України).
29. Отже, земельні ділянки лісогосподарського призначення можуть передаватися з державної у приватну власність громадянам та юридичним особам лише у випадках, передбачених ЗК України.
30. Згідно з частинами першою і другою статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
31. Безоплатне передання земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим кодексом (пункт «в» частини третьої тієї ж статті).
32. Відповідно до частини п'ятої статті 116 ЗК України земельні ділянки, які перебувають користуванні юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права користування ними в порядку, визначеному законом.
33. Передання земельних ділянок у власність громадян через приватизацію відбувається шляхом прийняття уповноваженим органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування рішення на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки
34. Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема для індивідуального дачного будівництва, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК України. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, а також додається погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) (частина шоста статті 118 ЗК України).
35. Вказаний орган у межах його повноважень у місячний строкрозглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні (частина сьома статті 118 ЗК України). Розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується у порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України.
36. Уповноважений орган у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи, приймає рішення про надання земельної ділянки у власність (частина дев'ята статті 118 ЗК України).
37. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частина десята статті 118 ЗК України).
38. Отже, реалізуючи інтерес у безоплатному набутті у власність земельної ділянки державної чи комунальної власності, громадянин вступає у правовідносини з органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які передають ці ділянки у власність відповідно до їх повноважень. І саме з цими органами у громадянина може бути юридичний спір щодо передання земельної ділянки у власність.
39. Погодження ж землекористувача на вилучення земель лісогосподарського призначення є одним із документів, які додаються до поданого громадянином згідно з частиною шостою статті 118 ЗК України клопотання. І відмова у наданні такого документа, на наш погляд, не породжує юридичного спору.
40. Так, згідно зі статтею 92 ЗК України, право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку. Тобто, право постійного землекористування є безстроковим і може бути припинене уповноваженим органом лише з підстав, передбачених законом.
41. Приписи законодавства, які зазначив позивач у позовній заяві (статті 13, 14 Конституції України, частина друга статті 57 ЛК України, статті 3, 2, 119 ЗК України), не передбачають наявності у нього суб'єктивного права на набуття у власність земельної ділянки лісогосподарського призначення, яка знаходиться у постійному користуванні іншої особи, як і не встановлюють обов'язку такої особи надати позивачеві згоду на припинення її землекористування; відсутні такі приписи і в інших актах цивільного та земельного законодавства.
42. Наведені позивачем обставини, обмеженість випадків передання у приватну власність земельної ділянки державної власності лісогосподарського призначення тими, які чітко визначені у ЗК України, а також відсутність юридичного обов'язку землекористувача такої ділянки надавати погодження на вилучення земель лісогосподарського призначення державної власності, підтверджують відсутність у позивача з відповідачем юридичного спору. Результат розгляду такого «спору» не може зумовлювати негативні правові наслідки для відповідача щодо реалізації ним права землекористування, зокрема й примусу до відмови від речового права на земельну ділянку.
43. Тому ВеликаПалата Верховного Суду навіть з огляду на її попередню практику застосування пункту 1 частини першої статті 186 ЦПК України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, не мала підстав скасовувати законні ухвали судів першої й апеляційної інстанцій про відмову у відкритті провадження у справі, яка відповідно до наведених підстав і предмета позову не може розглядатися судом будь-якої юрисдикції. За наслідками розгляду касаційної скарги її слід було задовольнити частково та змінити мотивувальні частини оскаржених судових рішень з урахуванням наведеного в цій окремій думці.
Судді Великої Палати Верховного Суду| С. В. Бакуліна|
Д. А. Гудима| Л. І. Рогач|
О. Р. Кібенко| В. Ю. Уркевич|