ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду
СитнікО. М.
12 грудня 2018 року
м. Київ
Справа № 826/7203/17
Провадження № 11-1168апп18
у справі за адміністративним позовом Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент ДАБК) до Комунального підприємства «Київжитлоспецексплуатація» (далі - КП «Київжитлоспецексплуатація»), треті особи: ОСОБА_2, Комунальне підприємство «Київський міський бізнес-центр», ОСОБА_3, Громадська організація «Всеукраїнське об'єднання учасників бойових дій», Громадська організація «Центр допомоги і адаптації ветеранів, інвалідів, бійців АТО», про зобов'язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_3 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2017 року (суддя Аблов Є. В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року (головуючий суддя Костюк Л. О., судді Бужак Н. П., Твердохліб В. А.).
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_3 задоволено частково. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року скасовано, справу направлено до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що вказаний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Із висновками ВеликоїПалати Верховного Суду не погоджуюсь та відповідно до частини третьої статті 34 КАС України висловлюю окрему думку з огляду на таке.
З поданої у червні 2017 рокуДепартаментом ДАБК позовної заяви вбачається, що відповідач виконав будівельні роботи з реконструкції групи приміщень № 1 номер приміщень 1 загальною площею 41,0 кв. м, групи приміщень № 1 номер приміщень 2 загальною площею 17,7 кв. м, групи приміщень № 3 номер приміщень 1 загальною площею 15,6 кв. м, групи приміщень № 3 номер приміщень 2 загальною площею 12,2 кв. м, приміщення № 4 номер приміщень 1 загальною площею 22,5 кв. м, розташовані в будинку АДРЕСА_1 у Шевченківському районі м. Києва без документа, який надає право виконувати будівельні роботи, та без належно затвердженого проекту, що є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом.
Департамент ДАБК, з посиланням на статтю 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) просив судзобов'язати відповідача знести зазначені групи приміщень.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2017 року в задоволенні позову відмовлено. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2017 року скасовано, провадження у справі закрито.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що спір у цій справі не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права.
У травні 2018 року ОСОБА_3 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просила рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та постановити нове рішення, яким позов задовольнити.
Відповідно до частини другої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Згідно із частинами першою, другою статті 4 ЦПК України (у редакції, чинній на момент розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів. У випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.
За загальним правилом у порядку цивільного судочинства загальні суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також із інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. Аналогічна норма закріплена в частині першій статті 19 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року.
Способи захисту цивільних прав передбачені у статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), який регулює приватноправові відносини. Одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів є відновлення становища, яке існувало до порушення, що передбачено пунктом 4 частини другої цієї статті.
Відповідно до статті 1 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України, у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності, мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.У випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб'єктами підприємницької діяльності.
Завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 КАС України (тут і надалі - у редакції, чинній на момент розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - Переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи;
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні.
Крім того, відповідно до пункту 5 частини першої статті 19 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законами України.
Термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
З аналізу статей 2, 4, 19 КАС України вбачається, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування. Поширення юрисдикції адміністративних судів на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у разі, якщо відповідачем виступає фізична особа, є винятком із загальних правил і засад адміністративного судочинства.
Відповідно до частини четвертої статті 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб'єкту владних повноважень законом.
У цій нормі процесуального права наведено перелік випадків, за наявності яких фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративному процесі за позовами суб'єктів владних повноважень.
На час прийняття рішень судами першої й апеляційної інстанцій, у статті 245 КАС України були передбачені певні способи захисту порушеного права, з урахуванням завдань адміністративного судочинства, якими визнано захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій. У разі задоволення позову суд міг прийняти постанову про:
1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;
2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;
3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій;
4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії;
5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень;
6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю;
7) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;
8) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;
9) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України;
10) інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів;
11) затримання іноземця або особи без громадянства з метою ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України або про продовження строку такого затримання;
12) затримання іноземця або особи без громадянства до вирішення питання про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту в Україні;
13) затримання іноземця або особи без громадянства з метою забезпечення її передачі відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію;
14) звільнення іноземця або особи без громадянства на поруки підприємства, установи чи організації;
15) зобов'язання іноземця або особи без громадянства внести заставу.
З огляду на вказані вимоги можна зробити висновок, що і способи захисту прав підпорядковані саме захисту прав та інтересів не суб'єктів, наділених владними повноваженнями, у їх спорах з фізичними чи юридичними особами, а фізичних чи юридичних осіб від рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, оскільки саме вказані суб'єкти, як відповідачі, в силу специфіки свого правового положення та повноважень втручатися, обмежувати та припиняти права фізичних чи юридичних осіб в адміністративному процесі урівнюються з останніми шляхом покладення на них обов'язку доведення правомірності своїх дій.
Разом з тим з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб'єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.
Широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб'єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.
З огляду на положення статей 2 та 19 ЦПК України, статей 1, 2 ГПК України, статті 2 КАС України (у редакціях, чинних на момент розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій) не вважається публічно-правовим і розглядається в порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та суб'єктом приватного права - фізичною особою, в якому орган наділений владними повноваженнями звернувся до суду про захист права не публічного, а цивільного, зокрема, про приведення житлового будинку до первісного стану. У такому випадку - це спір про право цивільне, хоч у ньому бере участь суб'єкт публічного права.
У справі, що розглядається, позов пред'явлено з підстав істотного порушення КП «Київжитлоспецексплуатація» будівельних норм і правил, а саме добудови нежитлових приміщень без дотримання дозволів та усупереч порядку, передбаченому Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності».
Відповідно до частини четвертої статті 376 ЦК України, якщо власник земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила самочинне будівництво, або за її рахунок.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану (частина сьома статті 376 ЦК України).
Знесення самочинного будівництва є крайньою мірою і можливе лише тоді, коли використано всі передбачені законодавством України заходи реагування та притягнення винної особи до відповідальності.
Об'єкти самочинного будівництва - це вид нерухомого майна, з притаманними йому фізичними ознаками, але з особливим правовим режимом.
Об'єкти самочинного будівництва, з урахуванням того, що вони є проміжним результатом будівельної діяльності та мають тимчасовий характер, є об'єктами цивільних прав: або у вигляді речей, тобто будівельних матеріалів, або у вигляді повноцінного об'єкта нерухомого майна в разі набуття права власності на об'єкт самочинного будівництва.
Тому спори за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю та/або органів місцевого самоврядування про зобов'язання знесення самочинного будівництва є такими, що пов'язані з вирішенням питань щодо майнових прав конкретних фізичних чи юридичних осіб. У даному випадку спір стосується майнових прав КП «Київжитлоспецексплуатація».
Аналіз зазначених вище правових норм свідчить, що спір за позовом Департаменту ДАБК про зобов'язання відповідача виконати вимоги припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та знести об'єкт будівництва підлягає розгляду в порядку господарського судочинства, оскільки в такому випадку позивач звертається до суду з позовом до юридичної особи за захистом порушеного цивільного права, цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин. Заявлені вимоги є приватноправовим способом захисту права і не передбачені КАС України у статті 245.
Породження практики розмежовувати юрисдикційну належність спору за критерієм, яким чином суб'єкт владних повноважень буде мотивувати підстави звернення з позовом: дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності чи порушення будівельних стандартів і норм, позитивного впливу на формування єдності судової практики не матиме, лише є підставою для зловживань як учасникам справи, так і судам, та вносить правову невизначеність у юрисдикційність указаних спорів, що зумовить необхідність їх розгляду судами усіх трьох юрисдикцій - цивільної, адміністративної та господарської й унеможливить ефективний та швидкий розгляд справ зазначеної категорії.
Крім того, віднесення цієї категорії справ до адміністративної юрисдикції спотворює завдання та цілі адміністративної юрисдикції, суперечить самій доктрині адміністративного процесу та унеможливлює ефективне вирішення спору і захист прав особи від можливого свавілля суб'єкта владних повноважень.
З урахуванням зазначеного не вбачаю жодних підстав відступати від правого висновку, викладеного в постанові Верховного Суду України у справі № 21-1959а16.
Вважаю, що спір за у справі не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питань щодо майнових прав. Суд апеляційної інстанції зробив правильний висновок, що оскільки предметом позову Департамент ДАБК є знесення об'єкту цивільного права, який належить іншій юридичній особі на праві приватної власності, справа підлягає розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства в залежності від суб'єктного складу сторін.
У зв'язку із цим касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року - без змін.
Суддя О. М. Ситнік