ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Саприкіної І. В., Золотнікова О. С., Прокопенка О. Б.
12 грудня 2018 року
у справі № 805/34/18-а (провадження № 11-1085апп18)
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Малиновка»
(далі - ТОВ «Малиновка») до Державного реєстратора Мангушської державної районної адміністрації Донецької області (далі - державний реєстратор), третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю сільськогосподарське підприємство «Тітан» (далі - ТОВ СП «Тітан»), про скасування державної реєстрації договору та зобов'язання вчинити певні дії
Короткий виклад історії справи
У січні 2018 року ТОВ «Малиновка» звернулося до Донецького окружного адміністративного суду з позовом, у якому просило:
- скасувати державну реєстрацію договору емфітевзису (права користування) земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_1);
- зобов'язати державного реєстратора вчинити дії з виключення (скасування) з Єдиного державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - ЄДР) запису про державну реєстрацію іншого речового права ТОВ СП «Тітан» на земельну ділянку (кадастровий номер НОМЕР_1) площею 5,40 га.
Спірні правовідносини виникли у зв'язку з тим, що між ТОВ «Малиновка» та громадянином ОСОБА_5 01 вересня 2007 року укладено строком на 12 років договір оренди земельної ділянки сільськогосподарського призначення (кадастровий номер НОМЕР_1) загальною площею 5,40 га, що розташована на території Бердянської сільської ради Мангушського району Донецької області.
Цей договір зареєстровано у Першотравневому районному відділі Донецької регіональної філії Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру»27 грудня 2007 року за № 040716600293 та достроково розірвано не було.
29 червня 2017 року ТОВ «Малиновка» під час дії договору оренди подало державному реєстратору заяву щодо проведення державної реєстрації прав та їх обтяжень (права оренди) на зазначену земельну ділянку.
03 липня 2017 року державний реєстратор рішенням № 35959495 відмовив ТОВ «Малиновка» у державні реєстрації прав та їх обтяжень на земельну ділянку (кадастровий номер НОМЕР_1), оскільки емфітевзис (право користування) на цю земельну ділянку вже зареєстрований у ЄДР 03 березня 2017 року за іншим суб'єктом господарювання, а саме за ТОВ «Тітан».
Вважаючи, що вказану реєстрацію права користування зазначеною земельною ділянкою за ТОВ «Тітан» проведено з порушенням вимог чинного законодавства, ТОВ «Малиновка» звернулося за захистом своїх прав до суду із цим адміністративним позовом.
Донецький окружний адміністративний суд ухвалою від 24 квітня 2018 року, залишеною без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2018 року, закрив провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів»; далі - Закон № 2147-VІІІ), оскільки цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.
Судові рішення мотивовані тим, що цей спір не є публічно-правовим, оскільки спірні правовідносини стосуються захисту майнових прав і виникли із цивільно-правової угоди.
Не погодившись із такими судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у липні 2018 року ТОВ «Малиновка» подало до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просило скасувати ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 24 квітня 2018 рокута постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2018 року й направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, оскільки вважає, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
На обґрунтування касаційної скарги ТОВ «Малиновка»зазначило, що цей спір виник не з приводу оскарження договору емфітевзису укладеного між ТОВ СП «Тітан» та власником спірної земельної ділянки, а стосується виключно скасування державної реєстрації зазначеного договору, тому він є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду погодилась із висновками судів попередніх інстанцій, що ця справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, у зв'язку з чим 12 грудня 2018 року ухвалила судове рішення, яким залишила без змін судові рішення першої та апеляційної інстанцій про закриття провадження у справі.
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначила, що цей спір не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію прав на нерухоме майно (право оренди на спірні земельні ділянки), не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Прийняте відповідачем оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалось реєстрації прав іншої особи, а не позивача.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що характер спору, який виник між державним реєстратором та позивачем, є приватноправовим.
Спір про визнання протиправним і скасування рішення (якщо рішення виконане) та запису про державну реєстрацію права оренди на земельну ділянку в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно пов'язаний з порушенням прав позивача на земельну ділянку іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо того ж самого нерухомого майна.
Позивач фактично обґрунтував позовні вимоги наявністю у нього права оренди і відсутністю такого права у ТОВ «Тітан» і, як наслідок, відсутністю в останнього правомірного інтересу щодо фіксації свого права користування у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Отже, ухвалюючи рішення, суди попередніх інстанцій зробили правильний висновок врахувавши, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме є спором між позивачем і ТОВ «Тітан» щодо права на спірну земельну ділянку, яке підлягає державній реєстрації.
З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір про скасування рішення про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки та (якщо таке рішення виконане) про скасування запису про проведену державну реєстрацію права оренди земельної ділянки має розглядатися як спір, який пов'язаний з порушенням цивільних прав позивача на земельну ділянку іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо тієї ж земельної ділянки. Належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено аналогічний запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь державного реєстратора як співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушенні прав) у спорі не змінює його цивільно-правового характеру.
Також Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскільки позивач не був заявником стосовно оскаржуваної реєстраційної дії, тобто остання була вчинена не за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляється, окрім вимоги про скасування оспорюваного запису в реєстрі, також вимога про визнання недійсними правочину, на підставі якого здійснено спірний запис.
Отже, спір у цій справі, на думку Великої Палати Верховного Суду, не є публічно-правовим. Оскарження рішення про державну реєстрацію права користування земельною ділянкою безпосередньо пов'язане із захистом позивачем свого цивільного права у спорі щодо земельної ділянки з особою, яка не заперечує законності дій державного реєстратора з реєстрації за нею права користування цієї же земельної ділянки. Такий спір має приватноправовий характер. З огляду на суб'єктний склад сторін спору він може вирішуватися за правилами господарського чи цивільного судочинства залежно від того, чи буде залучений до участі у справі в якості відповідача орендодавець (фізична особа).
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до ч. 3 ст. 34 Кодексу адміністративного судочинства України
(далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду підтримала судові рішення першої та апеляційної інстанцій, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком ми не погоджуємося з огляду на таке.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ст. 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень ч. 2 ст. 55 ОсновногоЗакону. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що ст. 17 КАС України(тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття судами оскаржуваних рішень) регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року
№ 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті ст. 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (п. 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України).
Відповідно до п. 1, 2, ч. 1 ст. 4 КАС Україниадміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною цих функцій.
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС Україниюрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
З наведеного випливає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є скасування рішення відповідача про державну реєстрацію права користування земельною ділянкою з кадастровим номером НОМЕР_1, розташованої в адміністративних межах Бердянської сільської ради Мангушського району Донецької області.
На обґрунтування позовних вимог ТОВ «Малиновка» зазначило, що відповідач, приймаючи вказане рішення, порушив вимоги чинного законодавства, зокрема Закону України від 01 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-IV; тут і далі у редакції, чинній на час проведення оскаржуваної державної реєстрації) щодо встановлення відповідності заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутності суперечностей між заявленим та вже зареєстрованим правом на нерухоме майно та їх обтяженням.
Отже, предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення, які за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень та повинні прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначені законом.
Незважаючи на те, що оскаржувана реєстраційна дія була вчинена за заявою третьої особи, втручання в права позивача було здійснено державним реєстратором шляхом прийняття оскаржуваного рішення без дотримання встановленої законом процедури.
Вважаємо, що дослідженню в цій справі підлягає владне, управлінське рішення відповідача щодо державної реєстрації речового права, прийнятого/вчиненого відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
Відносини, пов'язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулюються Законом № 1952-IV.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 2 Закону № 1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно - це офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, обтяження таких прав шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Згідно зі ст. 11 Закону № 1952-IV державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв у сфері державної реєстрації прав.
Таким чином, державний реєстратор є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та заявником прав чи їх
обтяжень - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідного заявника від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку.
Зі змісту позовних вимог убачається, що предметом перевірки в цій справі є виключно дотримання державним реєстратором (як суб'єктом владних повноважень) під час виконання покладених на нього законом публічно-владних управлінських функцій установленого законом порядку прийняття рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зокрема правомірність здійснення повторної реєстрації похідного речового права - права користування земельними ділянками в разі наявного та зареєстрованого тотожного права на ті самі земельні ділянки за іншим користувачем. Питання правомірності чи неправомірності набуття позивачем або ТОВ «Тітан» права користування згаданою вище земельною ділянкою, як і питання, пов'язані з реалізацією ОСОБА_5права власності на земельну ділянку чи дотримання умов укладеної ним цивільно-правової угоди, перед судом не порушено.
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Такий висновок також випливає із аналізу порядку набуття прав на земельну ділянку.
Так, право оренди земельної ділянки підлягає державній реєстрації відповідно до ч. 5 ст. 6 Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі».
Статтею 125 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Відповідно до ст. 126 ЗК Україниправо власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону № 1952-IV.
Згідно із ст. 3 Закону № 1952-IV права на нерухоме майно та їх обтяження, які підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають з моменту такої реєстрації. Права на нерухоме майно та їх обтяження, що виникли до набрання чинності цим Законом, визнаються дійсними у разі відсутності їх державної реєстрації, передбаченої цим Законом, за таких умов:
1) якщо реєстрація прав та їх обтяжень була проведена відповідно до законодавства, що діяло на момент їх виникнення; 2) якщо на момент виникнення прав та їх обтяжень діяло законодавство, що не передбачало обов'язкової реєстрації таких прав та їх обтяжень.
Положеннями Закону № 1952-IV визначено порядок державної реєстрації прав, який включає перевірку документів на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав, зупинення державної реєстрації прав або прийняття рішення про відмову в державній реєстрації прав.
Державній реєстрації підлягають виключно заявлені речові права на нерухоме майно та їх обтяження за умови їх відповідності законодавству і поданим/отриманим документам (ч. 4 ст. 18 Закону № 1952-IV).
Частиною 3 ст. 10 Закону № 1952-IV передбачено, що державний реєстратор встановлює відповідність заявлених прав і поданих/отриманих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, зокрема:
- відповідність обов'язкового дотримання письмової форми правочину та його нотаріального посвідчення у випадках, передбачених законом; відповідність повноважень особи, яка подає документи для державної реєстрації прав; відповідність відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що містяться у Державному реєстрі прав, відомостям, що містяться у поданих/отриманих документах; наявність обтяжень прав на нерухоме майно; наявність факту виконання умов правочину, з якими закон та/або відповідний правочин пов'язує можливість виникнення, переходу, припинення речового права, що підлягає державній реєстрації;
- перевіряє документи на наявність підстав для проведення реєстраційних дій, зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав та приймає відповідні рішення;
- під час проведення державної реєстрації прав, що виникли в установленому законодавством порядку до 1 січня 2013 року, обов'язково запитує від органів влади, підприємств, установ та організацій, які відповідно до законодавства проводили оформлення та/або реєстрацію прав, інформацію (довідки, засвідчені в установленому законодавством порядку копії документів тощо), необхідну для такої реєстрації, у разі відсутності доступу до відповідних носіїв інформації, що містять відомості, необхідні для проведення державної реєстрації прав, чи у разі відсутності необхідних відомостей в єдиних та державних реєстрах, доступ до яких визначено цим Законом, та/або у разі, якщо відповідні документи не були подані заявником. Органи державної влади, підприємства, установи та організації зобов'язані безоплатно протягом трьох робочих днів з моменту отримання запиту надати державному реєстратору запитувану інформацію в паперовій та (за можливості) в електронній формі.
Із аналізу законодавчо закріпленої компетенції державного реєстратора вбачається, що одним з його обов'язків є встановлення відсутності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями. Для перевірки цієї інформації з метою недопущення одночасного існування подвійної державної реєстрації прав державний реєстратор не лише вправі, а й повинен, зокрема, запитувати від відповідних органів інформацію, які відповідно до чинного законодавства на момент оформлення права проводили таке оформлення.
Такий обов'язок узгоджується із закріпленими ч. 1 ст. 3 Закону № 1952-IV засадами державної реєстрації прав, зокрема гарантуванням державою достовірності зареєстрованих прав на нерухоме майно та їх обтяжень.
Законодавець поклав на відповідних посадових осіб обов'язок під час реєстрації перевіряти відповідність нормам законодавства форми таких правочинів, відсутність суперечності зареєстрованих прав і тих, що подаються до реєстрації, та в деяких випадках - факт виконання умов правочину. Зазначене свідчить, що реєстрація прав на нерухоме майно не є автоматичною, здійснюється не за явочним принципом. Приймаючи рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відповідна посадова особа вчиняє дії по аналізу поданих документів, зареєстрованих прав тощо та приймає відповідне рішення про здійснення реєстрації або про відмову у здійсненні такої реєстрації, яке є обов'язковим для заявника.
Діяльність з державної реєстрації речових прав в такому випадку має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, здійснюється державним органом або суб'єктом з делегованими державою повноваженнями, тому має всі ознаки діяльності з державного управління. Суб'єкт такої діяльності здійснює від імені і за дорученням держави функції з контролю у сфері державної реєстрації (зокрема перевіряє подані документи), приймає обов'язкові для заявника управлінські рішення, тому має всі ознаки суб'єкта владних повноважень. Такі управлінські відносини за участю суб'єкта владних повноважень, що врегульовані нормами саме адміністративного законодавства, є адміністративними правовідносинами.
Здійснюючи дії при перевірці поданих документів, співставлення зареєстрованих та заявлених до реєстрації прав, державна реєстрація по суті є інститутом превентивного правосуддя, оскільки запобігає порушенню прав та законних інтересів власників, заставодержателів тощо від порушень внаслідок незаконних реєстраційних дій, тим самим зменшуючи кількість звернень до суду з вимогами про визнання реєстраційних дій незаконними.
Тому вважаємо неправильною позицію, що рішення державного реєстратора не може бути предметом судового контролю окремо від вимог, заявлених у цивільному чи господарському спорі, навіть у разі наявності порушень законодавства з боку державного реєстратора під час виконання ним своїх повноважень.
Позивач наголошував, що наявність такої суперечності між заявленими ТОВ «Малиновка»та зареєстрованими правами ТОВ «Тітан»у розумінні ч. 1 ст. 24 Закону № 1952-IV є підставою для відмови в державній реєстрації прав.
Водночас позивач стверджував, що неналежне виконання відповідачем своїх обов'язків під час розгляду заяв про державну реєстрацію права користування вказаною вище земельною ділянкою, яке полягало у відсутності перевірки факту існування реєстрації права користування цією ж земельною ділянкою у позивача, призвело до подвійної державної реєстрації права користування.
Одночасне існування державної реєстрації кількох прав користування на одну земельну ділянку суперечить засадам офіційного визнання і підтвердження державою фактів виникнення прав на нерухоме майно, є порушенням чинного законодавства та інтересів позивача, за яким право оренди земельної ділянки зареєстроване первинно та не припинялося.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв'язку з недотриманням ним вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Спір у цій справі стосується виключно проведення державної реєстрації права користування земельної ділянки, а не підстав набуття такого права, та не є спором про право. Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер.
Крім того, відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 3 КАС України відповідачем є суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
На нашу думку, відповідачем у цій справі повинен бути суб'єкт владних повноважень, рішення якого оскаржується у зв'язку з порушенням вимог законодавства, а не особа, щодо якої прийнято рішення про реєстрацію права користування земельною ділянкою.
Ураховуючи наведене, не погоджуємось із висновком Великої Палати Верховного Суду, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду зазначає, що скасування державної реєстрації права, належного одній особі, за заявою іншої особи в порядку адміністративного судочинства не дозволяє остаточно вирішити спір між цими особами, а тому не виконується основне завдання судочинства.
З приводу цього вважаємо за доцільне наголосити, що державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (ст. 2 Закону № 1952-IV).
Отже, державна реєстрація завжди у часі слідує за юридичним фактом, на підставі якого виникає, змінюється, або припиняється право або його обтяження, і завжди є похідною. Сама державна реєстрація не може бути юридичним фактом чи замінити його. Такий юридичний факт є підставою для державної реєстрації.
На нашу думку, «спір про право» - це спір про підставу вчинення реєстраційної дії.
Об'єктивною ознакою наявності «спору про право» може бути судове провадження, в якому оспорюються певні юридичні факти, тобто підстава реєстрації. У цьому випадку, якщо позивач не бажає звертатися до загального суду, суд повинен розглянути справу про скасування реєстраційної дії в порядку адміністративного судочинства. Адміністративний суд не вправі відмовляти у судовому захисті (закривати провадження), якщо позивач бажає оскаржити лише реєстраційну дію (рішення про реєстрацію). Відмова у судовому розгляді в цій ситуації є обмеженням права на доступ до суду.
У справі, що розглядається, відсутні будь-які дані щодо оспорення, визнання недійсності (нечинності), розірвання першого договору оренди, рішення про скасування реєстрації першого договору чи визнання її незаконною. Отже, правомірність користування позивачем майном та законність реєстрації такого права оренди презюмується і підстав піддавати їх сумніву у суду немає.
Також вважаємо за необхідне зазначити, що з 2015 року Верховний Суд України дотримувався однозначної позиції, що реєстрація права оренди, здійснена пізніше, має бути скасована, оскільки наявність вже зареєстрованого права оренди на одну і ту ж земельну ділянку є підставою для відмови в державній реєстрації (постанови Верховного Суду України від 29 вересня 2015 року, 30 березня 2016 року, 15 листопада 2016 року, 25 квітня 2017 року). Проте у своїй постанові Велика Палата Верховного Суду жодним чином не мотивує відступ від цієї позиції.
За наведених обставин вважаємо, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак касаційна скарга підлягала б задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню.
Судді Великої Палати
Верховного Суду І. В. Саприкіна
О. С. Золотніков
О. Б. Прокопенко