ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Лященко Н. П.
на постанову від 12 грудня 2018 року
у справі № 734/3102/16-ц
провадження № 14-481цс18
Відповідно до частини третьої статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі – ЦПК України) викладаю окрему думку.
У жовтні 2016 року військова частина – польова пошта НОМЕР_1 (далі – ВЧ П/П НОМЕР_1 ) звернулася до суду із позовом до ОСОБА_1 про відшкодування майнової шкоди, посилаючись на те, що відповідач проходив військову службу у цій військовій частині на посаді командира 1?ої мотопіхотної роти 41-го окремого мотопіхотного батальйону. Наказом від 11 липня 2015 року № 137 відповідача звільнено з військової служби в запас. Актом прийому-передачі посади командира 1-ої мотопіхотної роти ВЧ П/П В3137, затвердженим 13 жовтня 2015 року командиром військової частини, виявлено факт нестачі та нездачі відповідачем майна під час його звільнення. Зазначене підтверджується матеріалами службового розслідування та витягом з наказу від 25 грудня 2015 року № 415 про притягнення до підвищеної матеріальної відповідальності майора ОСОБА_1 . Шкода, заподіяна відповідачем внаслідок недбалого та безвідповідального ставлення до виконання своїх службових обов`язків та військової служби, підлягає відшкодуванню згідно з Положенням про матеріальну відповідальність військовослужбовців за шкоду, заподіяну державі, затвердженим Постановою Верховної Ради України від 23 червня 1995 року № 243/95-ВР (далі – Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців). На час звернення до суду з цим позовом завдана шкода не була відшкодована. Ураховуючи зазначене, ВЧ НОМЕР_2 просила стягнути з ОСОБА_1 на свою користь майнову шкоду у розмірі 940 371,37 грн та судові витрати.
Ухвалою Козелецького районного суду Чернігівської області від 11 січня 2017 року провадження у справі відкрито.
Ухвалою Козелецького районного суду Чернігівської області від 6 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Апеляційного суду Чернігівської області від 25 травня 2017 року, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 205 Цивільного процесуального кодексу України (далі – ЦПК України) у редакції, чинній на час постановлення оскаржуваних судових рішень.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив із того, що спір з приводу відшкодування збитків, завданих особою державі під час проходження військової служби, є публічно-правовим, а тому підлягає розгляду в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України (далі – КАС України).
У червні 2017 року представник ОСОБА_1 – ОСОБА_2 звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просив скасувати ухвалу Козелецького районного суду Чернігівської області від 6 квітня 2017 року та ухвалу Апеляційного суду Чернігівської області від 25 травня 2017 року і направити справу до суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована тим, що судами неправильно визначено характер спірних правовідносин, оскільки поняття «проходження публічної служби» за своєю природою не включає в себе відшкодування збитків, завданих особою державі під час проходження служби. Відшкодування шкоди регулюється нормами Цивільного кодексу України (далі – ЦК України), а тому цей спір має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
Постановою від 12 грудня 2018 року Велика Палата Верховного Суду, касаційну скаргу ОСОБА_1 , подану представником ОСОБА_2 , залишила без задоволення, а ухвалу Козелецького районного суду Чернігівської області від 6 квітня 2017 року та ухвалу Апеляційного суду Чернігівської області від 25 травня 2017 року – без змін.
Приймаючи цю постанову, Велика Палата Верховного Суду виходила із того, що спірні правовідносини виникли у зв`язку із завданням відповідачем шкоди державі під час проходження публічної служби. Зазначений спір підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства як такий, що пов`язаний з питаннями реалізації правового статусу особи, яка перебуває на посаді публічної служби, від моменту її прийняття на посаду і до звільнення з публічної служби, зокрема, і питанням відповідальності за рішення, дії чи бездіяльність на відповідній посаді, що призвели до завдання шкоди, навіть якщо притягнення цієї особи до відповідальності шляхом подання відповідного позову про стягнення такої шкоди відбувається після її звільнення з військової служби.
Такий висновок зроблено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 5 грудня 2018 року у справі № 818/1688/16, в якій зазначено про відступ від раніше висловленої правової позиції у постановах від 10 квітня 2018 року у справі № 533/934/15-ц, від 20 червня 2018 року у справі № 815/5027/15, від 3 жовтня 2018 року у справі № 755/2258/17 в аналогічних спорах.
З наведеними висновками не можна погодитися з огляду на таке.
Згідно із частиною першою статті 15 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій, установлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Аналогічна норма закріплена й у частині першій статті 19 ЦПК України у чинній редакції.
Відповідно до частини другої статті 4, пункту 2 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій, юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Публічна служба – це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (пункт 15 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи в судах першої й апеляційної інстанцій).
Норму щодо віднесення військової служби до публічної закріплено також у пункті 17 частини першої статті 4 КАС України у чинній редакції.
Проходження публічної служби – процес діяльності державного службовця на посадах, які він обіймає починаючи від моменту складання присяги державного службовця та завершуючи припиненням державної служби. Основними стадіями проходження публічної служби є прийняття на службу; просування по службі; припинення служби.
Стадія прийняття на державну службу охоплює такі процедури: прийняття відповідним органом чи керівником рішення на підставі здійснення конкурсної чи позаконкурсної процедури прийняття на службу; видання відповідного наказу або розпорядження про прийняття особи на конкретну посаду; присвоєння особі рангу (звання) службовця в межах відповідної категорії посади; ознайомлення особи з наказом про прийняття на посаду та зі службовими повноваженнями; приведення особи до присяги службовця; безпосередньо початок виконання службових повноважень за посадою. Стадія просування по службі здійснюється шляхом зайняття службовцем більш високої посади або присвоєння йому більш високого рангу. Практично просування по службі збігається з поняттям службової кар`єри, яка є індивідуальною для кожного службовця. Стадією припинення служби не тільки завершується кар`єра службовця, а й відбувається втрата ним статусу державного службовця.
Тобто, заподіяння майнової шкоди службовцем не є складовою проходження публічної служби, а її відшкодування є видом цивільно-правової відповідальності.
Згідно зі статтею 2 Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу» військова служба є державною службою особливого характеру, час проходження якої зараховується громадянам України до їх страхового стажу, стажу роботи, стажу роботи за спеціальністю, а також до стажу державної служби. Порядок проходження військової служби, права та обов`язки військовослужбовців визначаються цим та іншими законами, відповідними положеннями про проходження військової служби, що затверджуються Президентом України, та іншими нормативно-правовими актами.
Разом із тим, за змістом положень частини першої статті 2 КАС України як у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанції, так і в чинній редакції, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади.
Частинами другою – четвертою статті 50 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття рішення) передбачено, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об`єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об`єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом. Аналогічні норми закріплено у статті 46 цього Кодексу у чинній редакції.
Тобто за пунктом 5 частини четвертої статті 50 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи судом першої інстанції) суб`єкт владних повноважень може звертатися до суду з адміністративним позовом до громадян України, іноземців чи осіб без громадянства, їх об`єднань, юридичних осіб, які не є суб`єктами владних повноважень, виключно для превентивного судового контролю своєї ж діяльності та у випадках, визначених законом.
У цих випадках водночас із перевіркою дій чи бездіяльності зазначених вище осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб`єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб`єктів владних повноважень.
З аналізу наведених норм вбачається, що вирішення судом спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби спрямовані на захист таких громадян від порушень з боку суб`єктів владних повноважень та за своїм суб`єктним складом характеризуються зазвичай тим, що позивачем виступає громадянин, а відповідачем – суб`єкт владних повноважень.
У справі, що розглядається, позов пред`явлено військовою частиною до фізичної особи – військовослужбовця про стягнення майнової шкоди, завданої ним під час проходження військової служби.
Звертаючись до суду із зазначеним позовом ВЧ П/П НОМЕР_1 послалась на те, що наказ про притягнення відповідача до підвищеної матеріальної відповідальності та стягнення завданих державі збитків виданий після його звільнення з військової служби у запас та у порядку й на підставі Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців. Підставою позову визначено такі норми матеріального права, як статті 15, 16, 22 1166 ЦК України.
Статтею 1166 ЦК України визначено загальні підстави відповідальності за завдану майнову шкоду, та встановлено, що майнова шкода, завдана неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи, а також шкода, завдана майну фізичної або юридичної особи, відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала.
Таким чином, у справі, що розглядається, правовідносини між сторонами не стосуються безпосередньо прийняття, проходження чи звільнення з публічної служби, не спрямовані на захист прав свобод та інтересів особи від порушень з боку суб`єкта владних повноважень й не стосуються оскарження дій останнього, а виникли з деліктного зобов`язання – внаслідок заподіяння майнової шкоди.
Крім того, відповідно до пункту 31 Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців, у разі звільнення у запас або у відставку чи вибуття із військової частини винної особи (винних осіб) до прийняття рішення про стягнення з неї заподіяної шкоди командир (начальник) військової частини у порядку, встановленому чинним законодавством, подає цивільний позов до суду на суму заподіяної цією особою шкоди.
З огляду на зазначене, за своїм суб`єктним складом, предметом спору, обраним позивачем способом захисту порушених прав та характером спірних правовідносин спір є приватноправовим і підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.
У цьому випадку той факт, що майнової шкоди завдано позивачеві – суб`єкту владних повноважень – під час проходження відповідачем публічної служби, не змінює правової природи спірних відносин і не перетворює цей спір на публічно-правовий.
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть та суб`єктний склад спірних правовідносин, вважаю, що зазначений спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, а тому суди першої та апеляційної інстанції дійшли помилкового висновку про закриття провадження в цій справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 205 ЦПК України (у редакції, чинній на час прийняття судового рішення).
Суддя | Н.П. Лященко |