ОКРЕМА ДУМКА
судді Ситнік О. М.
12 грудня 2018 року
Справа № 409/9823/16-ц
Провадження № 14-509 цс 18
Велика Палата Верховного Суду розглянула справу за позовом ОСОБА_2 до Міжрайонної медико-соціальної експертної комісії № 1 Обласного центру медико-соціальної експертизи (далі - МСЕК) про визнання дій і бездіяльності неправомірними, зобов'язання вчинити дії за касаційною скаргою ОСОБА_2 на ухвалу Центрального районного суду м. Миколаєва від 10 жовтня 2016 року, постановлену суддею Черенковою Н. П., ухвалу Апеляційного суду Миколаївської області від 25 січня 2017 року, постановлену колегією суддів у складі Локтіонової О. В., Довжук Т. С., Колосовського С. Ю.
Оскаржуваною ухвалою Центрального районного суду м. Миколаєва від 10 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Апеляційного суду Миколаївської області від 25 січня 2017 року, відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини другої статті 122 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України; у редакції, чинній на момент постановлення ухвал), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, а повинна розглядатися за правилами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Касаційну скаргу ОСОБА_2 задоволено. Ухвалу Центрального районного суду м. Миколаєва від 10 жовтня 2016 року та ухвалу Апеляційного суду Миколаївської області від 25 січня 2017 року скасовано, а справу направлено до Центрального районного суду м. Миколаєва для продовження розгляду.
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що оскільки МСЕК перебуває у віданні Міністерства охорони здоров'я України, у межах та у порядку, встановленому Положенням про медико-соціальну експертизу, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2009 року № 1317, наділена повноваженнями приймати рішення, що впливають на можливість реалізації права на пенсійне забезпечення і мають обов'язковий характер для інших суб'єктів владних повноважень, спір про оскарження рішень, дій чи бездіяльності, вчинених МСЕК, є публічно-правовим і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Разом з тим ВеликаПалата Верховного Суду зазначила, що постановлення 08 вересня 2016 року Миколаївським окружним адміністративним судом ухвали про відмову у відкритті провадження у справі № 814/1752/16 за позовом ОСОБА_2 до МСЕК про бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії, поставило під загрозу сутність гарантованого Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) права позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту. З огляду на існування юрисдикційного конфлікту та імперативний припис частини п'ятої статті 170 КАС України Велика Палата Верховного Суду вважала, що ця справа має бути розглянута за правилами цивільного судочинства.
Із висновками ВеликоїПалати Верховного Суду не погоджуюся та відповідно до частини третьої статті 35 ЦПК України висловлюю окрему думку з огляду на таке.
Відповідно до частини першої статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина перша статті 129 Конституції України). Аналогічний припис закріплений у частині першій статті 10 ЦПК України.
Елементом верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, повинен характеризуватися якістю, щоб виключити ризик свавілля.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), поняття «якість закону» означає, що національне законодавство повинне бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на конвенційні правацих людей (пункт 39 рішення від 24 квітня 2008 року у справі «C.G. та інші проти Болгарії», заява № 1365/07; пункт 170 рішення від 09 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України», заява № 21722/11).
Як неодноразово зазначав ЄСПЛ, формулювання законів не завжди чіткі.Тому їх тлумачення та застосування залежить від практики. І роль розгляду справ у судах полягає саме у тому, щоб позбутися таких інтерпретаційних сумнівів з урахуванням змін у повсякденній практиці (пункти 31, 32 рішення від 11 листопада 1996 рокуу справі «Кантоні проти Франції», заява № 17862/91; пункт 65 рішення від 11 квітня 2013 року у справі «Вєренцов проти України», заява № 20372/11).
Принцип правової визначеності, на думку ЄСПЛ, вимагає, щоб при остаточному вирішенні справи судами їх рішення не викликали сумнівів (пункт 61 рішення від 28 жовтня 1999 року у справі «Брумареску проти Румунії», заява № 28342/95). Якщо конфліктна практика розвивається в межах одного з найвищих судових органів країни, цей суд сам стає джерелом правової невизначеності, тим самим підриває принцип правової визначеності та послаблює довіру громадськості до судової системи (пункт 123 рішення від 29 листопада 2016 року у справі «Парафія греко-католицької церкви у м. Люпені проти Румунії», заява № 76943/11). Судові рішення повинні бути розумно передбачуваними (пункт 36 рішення від 22 листопада 1995 року у справі «С. В. проти Сполученого Королівства», заява № 20166/92).
Надана судам роль в ухваленні судових рішень якраз і полягає в розвіюванні тих сумнівів у тлумаченні, які існують. Оскільки завжди існуватиме потреба у з'ясуванні неоднозначних моментів і адаптації до обставин, які змінюються (пункт 65 рішення ЄСПЛ від 11 квітня 2013 року у справі «Вєренцов проти України», заява № 20372/11; пункт 93 рішення від 21 жовтня 2013 року у справі «Дель Ріо Прада проти Іспанії», заява № 42750/09).
У статті 6 Конвенції закріплено принцип доступу до правосуддя.
Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміється здатність особи безперешкодно отримати судовий захист та доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
ЄСПЛ у своїх рішеннях, здійснюючи тлумачення положень Конвенції, указав, що право на доступ до правосуддя не має абсолютного характеру та може бути обмежене: держави мають право установлювати обмеження на потенційних учасників судових розглядів, але ці обмеження повинні переслідувати законну мету, бути співмірними й не настільки великими, щоб спотворити саму сутність права (рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашінгдейн протиВеликої Британії).
Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення від 04 грудня 1995 року у справі «Беллет проти Франції»).
Доступ до правосуддя включає в себе розгляд справи «судом, встановленим законом».
Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів і свобод фізичних та юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного, тобто це компетенція спеціально уповноважених органів судової влади здійснювати правосуддя у формі встановленого законом виду судочинства щодо визначеного кола правовідносин.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин.
Усі процесуальні кодекси містять вимогу про закриття провадження у справі у разі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного (або адміністративного чи господарського) судочинства (пункт 1 частини першої статті 255 ЦПК України, пункт 1 частини першої статті 238 КАС України, пункт 1 частини першої статті 231 Господарського процесуального кодексу України).
На стадії апеляційного та касаційного провадження вимога про закриття провадження у справі у зв'язку з порушенням правил предметної та суб'єктної юрисдикції (статті 19?22 ЦПК України) є абсолютною (частина друга статті 377, частина друга статті 414 ЦПК України).
Отже, дотримання предметної та суб'єктної юрисдикції є одним з принципів цивільного судочинства.
Порушення вказаного принципу є недопустимим.
Так само є недопустимим, навіть в одиничних випадках, узаконення порушення правил юрисдикційності, оскільки процесуальний закон поширюється на усіх осіб, які звертаються до суду. Зазначене узаконення порушує інший принцип судочинства - рівність учасників перед законом і судом (пункт 2 частини третьої статті 2, статті 6 ЦПК України).
У даному випадку Велика Палата Верховного Суду зазначила, що справа підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства. Разом з тим вважала, що наявність ухвали про відмову у відкритті провадження у справі за правилами КАС України дає можливість розглядати справу у порядку цивільного судочинства.
З таким висновком погодитися не можна.
Дійсно, з матеріалів справи вбачається, що Миколаївським окружним адміністративним судом 08 вересня 2016 року постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі № 814/1752/16 за позовом ОСОБА_2 до МСЕК про бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії з підстав, передбачених пунктом 1 частини другої статті 109 КАС України у редакції, що діяла на час вчинення процесуальної дії, оскільки заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до частини п'ятої статті 170 КАС України повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Отже, наявність ухвали про відмову у відкритті провадження є перешкодою для повторного звернення особи до належного суду.
Разом з тим визначення Великою Палатою Верховного Суду юрисдикційності даної категорії спорів є підставою для поновлення строку на апеляційне чи касаційне оскарження ухвали Миколаївського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2016 року, рекомендації якої і були підставою звернення ОСОБА_2 з цивільним позовом.
Також така постанова вищої судової інстанції є іншою процесуальною підставою для звернення з позовом до належного суду, яким, у даному випадку, є адміністративний суд.
Таким чином, суди попередніх інстанцій правильно визначилися з юрисдикційністю спору, у зв'язку із чим згідно із статтею 410 ЦПК України касаційну скаргу ОСОБА_2 необхідно було залишити без задоволення, а ухвалу Центрального районного суду м. Миколаєва від 10 жовтня 2016 року та ухвалу Апеляційного суду Миколаївської області від 25 січня 2017 року залишити без змін.
Суддя О. М. Ситнік