ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Саприкіної І. В., Прокопенка О. Б.
05 грудня 2018 року
м. Київ
у справі № 826/23064/15 (провадження № 11-1080апп18) за позовом Публічного акціонерного товариства «Івано-Франківський м'ясокомбінат» (далі - ПАТ «Івано-Франківський м'ясокомбінат») до уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію Публічного акціонерного товариства «Всеукраїнський акціонерний банк» Славкіної Марини Анатоліївни (далі - уповноважена особа Фонду; ПАТ «ВіЕйБі Банк» відповідно), третя особа Приватне сільськогосподарське підприємство «Чернишевське»
(далі - ПСП «Чернишевське»), про визнання протиправними дій та рішення, скасування рішення.
У жовтні 2015 року ПАТ «Івано-Франківський м'ясокомбінат» звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до уповноваженої особи Фонду, третя особа ПСП «Чернишевське», у якому просило:
- визнати протиправними дії відповідача щодо визнання нікчемними договорів від 17 лютого 2014 року, 27 лютого 2014 року, 17 березня 2014 року, 30 квітня 2014 року, 15 травня 2014 року, 16 червня 2014 року, 15 липня 2014 року, 12 серпня 2014 року, 15 серпня 2014 року, 15 вересня 2014 року, 15 жовтня 2014 року, 31 жовтня 2014 року про внесення змін до кредитного договору від 02 липня 2012 року № 258-2012, укладеного між ПАТ «ВіЕйБі Банк» та ПСП «Чернишевське»;
- визнати протиправним та скасувати повідомлення відповідача від 28 серпня 2015 року № 11/2-27352 щодо нікчемності зазначених договорів про внесення змін до кредитного договору від 02 липня 2012 року № 258-2012, укладеного між ПАТ «ВіЕйБі Банк» та ПСП «Чернишевське».
Окружний адміністративний суд м. Києва постановою від 12 квітня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року, позов задовольнив. Визнав протиправними дії уповноваженої особи Фонду щодо визнання нікчемними укладених між ПАТ «ВіЕйБі Банк» та ПСП «Чернишевське» договорів про внесення змін до кредитного договору № 258-2012 від 02 липня 2012 року, а саме: від 17 лютого 2014 року, 27 лютого 2014 року, 17 березня 2014 року, 30 квітня 2014 року, 15 травня 2014 року, 16 червня 2014 року, 15 липня 2014 року, 12 серпня 2014 року, 15 серпня 2014 року, 15 вересня 2014 року, 15 жовтня 2014 року, 31 жовтня 2014 року. Визнав протиправним та скасував прийняте уповноваженою особою Фонду рішення, викладене у формі повідомлення від 28 серпня 2015 року № 11/2-27352 про нікчемність укладених між ПАТ «ВіЕйБі Банк» та ПСП «Чернишевське» договорів.
Суди першої та апеляційної інстанцій розглянули цей спір як публічно-правовий.
Не погодившись із такими судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у листопаді 2017 року уповноважена особа Фонду звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування постанови Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 квітня 2016 року та ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року й закриття провадження у справі, оскільки на спори, які виникають на стадії ліквідації (банкрутства) банку, юрисдикція адміністративних судів не поширюється. Відповідач вважає, що цей спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 18 вересня 2018 року вказану вище справу передав на розгляд ВеликоїПалати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судові рішення першої та апеляційної інстанцій з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
За наслідками розгляду цієї справи Велика Палата Верховного Суду постановою від 05 грудня 2018 року касаційну скаргу уповноваженої особи Фонду задовольнила. Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 квітня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року скасувала, а провадження у справі закрила.
При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначила, що спір про визнання протиправним та скасування рішення у формі повідомлення уповноваженої особи Фонду про визнання нікчемними договорів про внесення змін до кредитного договору № 258-2012 від 02 липня 2012 року не є публічно-правовим та не може бути розглянутий в судовому порядку (у тому числі в господарських судах), а тому провадження у цій адміністративній справі підлягає закриттю.
За правовою позицією Великої Палати Верховного, рішення (наказ) уповноваженої особи Фонду про нікчемність правочинів є внутрішнім документом банку, який прийнято особою, що здійснює повноваження органу управління банку, він не створює жодних обов'язків для третіх осіб (у тому числі й контрагентів банку), тому не можуть порушуватися будь-які права таких осіб унаслідок прийняття цього наказу. Відтак право позивача у цій справі не може порушуватись унаслідок ухвалення внутрішнього документа банку, сфера застосування якого обмежується внутрішніми відносинами відповідного банку як юридичної особи.
Встановлена правова природа такого рішення (повідомлення про нікчемність правочину) унеможливлює здійснення судового розгляду щодо визнання його протиправним, а тому позовні вимоги про скасування рішення уповноваженої особи Фонду у формі повідомлення в частині визнання нікчемними договорів про внесення змін до кредитного договору № 258-2012 від 02 липня 2012 року, не може бути розглянута у порядку адміністративного судочинства (в тому числі господарських судах).
Така позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 910/24198/16 та від 04 липня 2018 року у справі № 819/353/16.
Проте з таким висновком ми не погоджуємося, оскільки він не відповідає нормам матеріального і процесуального права та порушує право доступу до правосуддя, перешкоджаючи позивачу вирішити спір по суті та захистити свої права.
Відповідно до ч. 3 ст. 34 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
У цій справі правовідносини стосуються визнання протиправними та скасування рішення уповноваженої особи Фонду про віднесення правочинів до нікчемних.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що цей спір не належить розглядати в судовому порядку жодної юрисдикції.
Проте ми не погоджуємось з висновком Великої Палати Верховного Суду стосовно скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотивації закриття провадження у справі щодо визнання протиправним та скасування рішення у формі повідомлення уповноваженої особи Фонду про визнання нікчемними договорів про внесення змін до кредитного договору № 258-2012 від 02 липня 2012 року, виходячи з такого.
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Стаття 124 Конституції України (у редакції, чинній на час постановлення оскаржуваної ухвали суду) закріплює, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Це означає, що право особи на звернення до суду не може бути обмеженим. Тобто юрисдикція виникає там, де є спір про право. Предметом юрисдикції є суспільні відносини, які виникають у зв'язку з вирішенням спору. Поняття юрисдикції безпосередньо пов'язане з процесуальним законодавством.
Право на судовий захист встановлено ст. 6 КАС України (в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом, зокрема, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Відмова від права на звернення до суду не є дійсною.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно ч. 1, 2 ст. 17 КАС України(у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) юрисдикція адміністративних судів поширюється на: правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій; публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в ч. 3 цієї статті КАС України.
Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду, слід ураховувати не лише суб'єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин.
У контексті конкретних обставин цієї справи зміст (суть) спірних правовідносин обмежується встановленням реальної правової природи спірних правовідносин, з'ясуванням статусу Фонду, мети його створення, завдань, поставлених перед ним, повноважень та обов'язків Фонду та його уповноважених осіб, функцій, які на нього покладаються, порядку здійснення контролю за його діяльністю.
Спеціальними у цій сфері є Закон України від 23 лютого 2012 року № 4452-VI «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (далі - Закон № 4452-VI) та Закон України від 07 грудня 2000 року № 2121-III «Про банки і банківську діяльність».
Системний аналіз зазначених законів дає підстави стверджувати, що законодавець закріпив за Фондом нормотворчу та регулятивну функцію у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку та їх ліквідацію. Фонд також уповноважений здійснювати функції нагляду та перевірки банків та має право на застосування примусу (у тому числі шляхом накладення адміністративних санкцій), що переконливо свідчить про наявність у Фонду владних та управлінських повноважень.
Згідно з ч. 1, 2 ст. 3 Закону № 4452-VIФонд є установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Фонд є юридичною особою публічного права.
У межах своїх функцій та повноважень Фонд здійснює нормативне регулювання системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку, приймає нормативно-правові акти з питань, віднесених до його повноважень, які є обов'язковими до виконання банками, юридичними та фізичними особами (ч. 1, 2 ст. 6 Закону № 4452-VI).
Отже, Фонд має виключні повноваження у сфері забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку, при реалізації яких Фонд виконує функції державного управління, а тому спори, які виникають у цих правовідносинах є публічно-правовими і підлягають розгляду за правилами КАС України.
Спірні правовідносини виникли через те, що на підставі ч. 1, 2 ст. 38 Закону № 4452-VIза результатами проведеної перевірки на предмет виявлення правочинів (договорів), які є нікчемними з підстав, визначених ч. 3 цієї статті, уповноваженою особою Фонду визнано нікчемними правочини - договори про внесення змін до кредитного договору № 258-2012 від 02 липня 2012 року.
З аналізу положень ч. 1 та 2 ст. 38 Закону № 4452-VIвбачається, що обов'язок Фонду щодо збереження активів банку реалізується шляхом забезпечення проведення Фондом протягом дії тимчасової адміністрації перевірки правочинів на предмет виявлення правочинів, що є нікчемними.
Згідно із ч. 2 ст. 38 Закону № 4452-VIпротягом дії тимчасової адміністрації Фонд зобов'язаний забезпечити перевірку правочинів (у тому числі договорів), вчинених (укладених) банком протягом одного року до дня запровадження тимчасової адміністрації банку, на предмет виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними з підстав, визначених ч. 3 цієї статті. Ця норма містить перелік підстав, за яких правочини (у тому числі договори) неплатоспроможного банку є нікчемними.
Фактично позивач оскаржив рішення уповноваженої особи Фонду, видане на виконання владних управлінських повноважень за результатом здійсненої перевірки правочинів на предмет їх нікчемності.
Підставою таких позовних вимог має бути ч. 1 ст. 54 Закону № 4452-VI, якою передбачено, що рішення, які приймаються відповідно до цього Закону Національним банком України, Фондом, працівниками Фонду, що виконують функції, передбачені цим Законом, у тому числі у процесі здійснення тимчасової адміністрації, ліквідації банку, виконання плану врегулювання, можуть бути оскаржені до суду.
Таким чином, обов'язки Фонду, визначені у ст. 38 Закону № 4452-VI, стосуються реалізації законодавчо закріплених функцій та повноважень Фонду та виконуються з метою збереження активів банку, запобігання втратам майна та збиткам банку при проведенні процедури виведення з ринку неплатоспроможного банку під час тимчасової адміністрації. У таких правовідносинах Фонд діє як суб'єкт владних повноважень, оскільки реалізація цієї функції Фонду має публічний (за сферою реалізації) та владний характер (за методом впливу).
На нашу думку, Фонд при виконанні обов'язку, передбаченого ст. 38 Закону № 4452-VI, діє як суб'єкт владних повноважень у розумінні КАС України.
Оскільки обов'язок Фонду, визначений ст. 38 Закону № 4452-VI, віднесений до компетенції Фонду як суб'єкта владних повноважень при реалізації публічно-владних управлінських функцій, то виконання цього обов'язку уповноваженою особою Фонду при делегуванні їй таких повноважень свідчить про те, що вона діє як посадова особа, а не як керівник банку. Той факт, що Фонд делегує частину повноважень уповноваженій особі Фонду, не змінює владного та управлінського характеру таких функцій, а також не змінює їх суті та змісту. Отже, в цьому випадку діяльність самої уповноваженої особи Фонду має публічний і владний характер.
Таким чином, спір, предметом якого є перевірка законності дій чи рішень посадової особи Фонду щодо виконання покладених на неї владно-управлінських функцій у сфері реалізації публічних інтересів держави на відповідність законам України та іншим нормативно-правовим актам, підлягає вирішенню за правилами адміністративного судочинства.
Крім того, Фонд чи уповноважена особа Фонду не були стороною правочинів, укладених між позивачем та банком, тож між позивачем та Фондом чи його уповноваженою особою не виникло інших правовідносин, ніж ті, що випливають з оскаржуваного рішення, яке за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень та приймається на підставі та у спосіб, визначений законом.
Отже, обсяг і зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням уповноваженої особи Фонду про віднесення правочину до нікчемних, підстави визнання яких встановлені Законом, спричиняють публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
Також, вважаємо помилковим висновок Великої Палати Верховного Суду щодо правової природи наказу, як внутрішнього документа банку, який не впливає на права жодних осіб, оскільки метою Закону № 4452-VI та Фонду (як суб'єкта владних повноважень) є захист прав вкладників коштів до банків України та збільшення довіри до банківської системи України з боку фізичних осіб, у тому числі фізичних осіб - підприємців, однак при цьому не мають бути порушені права та інтереси інших осіб, які є споживачами банківських послуг у широкому розумінні.
Такий висновок унеможливлює доступ до правосуддя для осіб, які вважають, що їх права та інтереси порушені чи можуть бути порушені, невизнані чи оспорені у результаті віднесення правочину до категорії нікчемних.
У цьому випадку необхідно враховувати, що Фонд має специфічний правовий статус і виконує спеціальні функції у сфері виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків.
Тому забезпечення перевірки правочинів на предмет виявлення правочинів, що є нікчемними з підстав, визначених ч. 3 ст. 38 Закону № 4452-VI, пов'язане саме з виконанням уповноваженою особою Фонду спеціальних функцій у сфері ліквідації банків й зачіпає права та інтереси контрагентів банку.
У контексті забезпечення права на доступ до правосуддя (справа Європейського суду з прав людини «Марченко М.В. проти України») можна зробити висновок, що для його реалізації на національному рівні необхідна наявність спору щодо «права» як такого, що визнане у внутрішньому законодавстві; повинно йтися про реальний та серйозний спір; він повинен стосуватися як самого права, так і його різновидів або моделей застосування, предмет провадження повинен напряму стосуватися відповідного права цивільного характеру, щоб спір був дійсним та серйозним, і щоб предмет провадження напряму стосувався відповідного права цивільного характеру.
Отже, унеможливлення оспорення рішення уповноваженої особи Фонду та оскарження застосування наслідків недійсності нікчемних правочинів обмежує права осіб на судовий захист, є втручанням у принцип диспозитивності, який передбачає саме право особи, яка звертається до суду за захистом порушених, оспорених чи невизнаних прав, визначити межі позовних вимог та обрати спосіб їх захисту.
У разі невідповідності такого способу захисту суд, виявивши порушення права, застосовує Закон, що регулює спірні правовідносини, і, частково задовольняючи позов, обирає спосіб захисту такого права.
При цьому у постанові Великої Палати Верховного Суду не наведено іншого способу захисту позивачем свого невизнаного, порушеного, оспореного права.
У ст. 6 Конвенції, яка в силу положень ст. 9 Конституції Україниє частиною національного законодавства, закріплено принцип доступу до правосуддя.
Як доступ до правосуддя згідно зі стандартами ЄСПЛ розуміють здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення ЄСПЛ від 04 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції»).
Таким чином, позивача позбавлено можливості захищати свої права шляхом оспорювання дій та рішення уповноваженої особи Фонду як такого, що не відповідає вимогам ч. 3 ст. 38 Закону № 4452-VI, що є порушенням ст. 1 Першого протоколу Конвенції.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду, за наслідками розгляду касаційної скарги уповноваженої особи Фонду на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 квітня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року у справі № 826/23064/15 мала б переглянути позовні вимоги про визнання протиправним та скасування рішення у формі повідомлення уповноваженої особи Фонду щодо визнання нікчемними договорів про внесення змін до кредитного договору № 258-2012 від 02 липня 2012 року по суті в порядку адміністративного судочинства.
Судді Великої Палати
Верховного Суду І. В. Саприкіна
О. Б. Прокопенко