ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
на постанову від 4 грудня 2018 року у справі № 915/1377/17 (провадження
№ 12-191гс18)
за позовом Миколаївської міської ради (далі - Рада) до Третьої Миколаївської державної нотаріальної контори Миколаївської області (далі - нотаріальна контора, державний реєстратор), фізичної особи-підприємця Колтун Тетяни Анатоліївни (далі - ФОП Колтун Т.А.) про скасування рішення державного реєстратора та запису про право власності.
Короткий виклад обставин справи
18 грудня 2017 року Рада звернулася до Господарського суду Миколаївської області з позовом до нотаріальної контори та ФОП КолтунТ. А. про скасування:
- рішення державного реєстратора нотаріальної контори Фоменко С. П. про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) за індексним номером 35241877 від 18 травня 2017 року про державну реєстрацію за Колтун Т. А. права власності на торговельний комплекс загальною площею 159,6 кв. м, який складається з 18 магазинів та знаходиться за адресою: АДРЕСА_1;
- запису про право власності № 20461260 від 16 травня 2017 року про державну реєстрацію за Колтун Т. А. права власності на торговельний комплекс, загальною площею 159,6 кв. м, який складається з 18 магазинів та знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 1250817948101.
На обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що на земельній ділянці, яка надавалася суб'єкту господарювання для розміщення групи пересувних тимчасових споруд за договором особистого строкового сервітуту (з урахуванням договору про зміни до цього договору), Колтун Т. А. здійснила самочинне будівництво нерухомого майна - торговельного комплексу, право власності на яке зареєстровано нотаріальною конторою, що порушує права територіальної громади в особі Ради як власника земельної ділянки.
Позивач вважав, що спір у цій справі не має ознак публічно-правового характеру, оскільки Рада в позові не ставить питання про порушення реєстратором умов, підстав та процедури державної реєстрації прав, а захищає права територіальної громади в особі Ради саме як власника земельної ділянки, тому такий спір ґрунтується на приписах цивільного законодавства та належить до підвідомчості господарського суду.
Ухвалою Господарського суду Миколаївської області від 22 грудня 2017 року відмовлено позивачу у відкритті провадження у справі, позовні матеріали повернуто Раді на підставі пункту 1 частини першої статті 175 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК), оскільки заява не підлягає розгляду за правилами господарського судочинства. На думку суду, за змістом пункту 13 частини першої статті 20 ГПК вимоги щодо скасування реєстраційних дій можуть розглядатись господарськими судами у випадку, коли такі дії є похідними від спору щодо майна або майнових прав, однак вимог щодо оскарження права власності або іншого речового права на майно позивач не заявив, а тому цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Постановою Одеського апеляційного господарського суду від 19 березня 2018 року ухвалу Господарського суду Миколаївської області від 22 грудня 2017 року залишено без змін.
У квітні 2018 року Рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення судів першої та апеляційної інстанції, в якій просила скасувати вказані рішення та передати справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
На думку скаржника, справи у спорах за участю державних органів та органів місцевого самоврядування, що виникають з правовідносин, у яких державні органи та органи місцевого самоврядування реалізують повноваження власника землі, а також в інших спорах, які виникають із земельних відносин приватноправового характеру, підвідомчі господарським судам.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 11 червня 2018 року справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до положень частини шостої статті 302 ГПК, оскільки судові рішення оскаржуються з підстав порушення правил предметної та суб'єктної юрисдикції.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 4 грудня 2018 року касаційну скаргу Миколаївської міської ради задоволено, постанову Одеського апеляційного господарського суду від 19 березня 2018 року та ухвалу Господарського суду Миколаївської області від 22 грудня 2017 року скасовано, а справу направлено до Господарського суду Миколаївської області для вирішення питання щодо відкриття провадження у справі.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що державній реєстрації підлягає заявлене право, державна реєстрація якого здійснюється суб'єктом державної реєстрації прав не за власною ініціативою, а на підставах, установлених законом, зокрема за заявою про державну реєстрацію прав, поданою особою, за якою здійснюється реєстрація права. Тобто відносини у сфері державної реєстрації речового права виникають саме між суб'єктом звернення за такою послугою та суб'єктом, уповноваженим здійснювати відповідні реєстраційні дії.
Якщо ж, на думку позивача, в результаті державної реєстрації права власності на нерухоме майно за Колтун Т. А. (суб'єктом звернення за такою послугою) порушується право власності позивача на земельну ділянку, то має місце спір позивача про цивільне право з цією особою, яка і є відповідачем у спорі, про захист цивільного права позивача на земельну ділянку шляхом скасування запису про проведену державну реєстрацію права власності за цією особою.
При цьому навіть якщо буде встановлено, що суб'єкт державної реєстрації прав дотримався законодавства при внесенні запису про проведену державну реєстрацію права за іншою особою, це не є перешкодою для задоволення позову щодо скасування цього запису, якщо наявність такого запису порушує права чи охоронювані законом інтереси позивача, тобто визначення позивачем нотаріальної контори як відповідача у поданому позові не свідчить про наявність у цій справі адміністративно-правового спору між позивачем та цією конторою.
Спір про скасування запису щодо державної реєстрації речового права на нерухоме майно чи обтяження такого права за іншою особою у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно є цивільно-правовим. А тому вирішення таких спорів здійснюється за правилами цивільного або господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін. Належним відповідачем у справах за таким позовом має бути особа, право чи обтяження якої зареєстровано. Таку правову позицію сформульовано у постанові Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (провадження № 11-377апп18).
Справи у спорах, що виникають з правовідносин, у яких органи місцевого самоврядування є учасниками цивільних відносин та реалізують повноваження власника майна, не мають ознак публічно-правового спору та не належать до юрисдикції адміністративних судів.
З предмета й підстав позову, викладених у позовній заяві, вбачається, що Рада звернулася до суду з позовом у цій справі на захист порушеного права територіальної громади на землі комунальної власності, на яких розташоване нерухоме майно, право власності на які зареєстровано за КолтунТ. А.
Тобто предметом розгляду в цій справі є не дії та рішення певного суб'єкта, наділеного владно-управлінськими функціями, а приватний інтерес позивача щодо захисту його прав як власника земельної ділянки від порушення, вчиненого Колтун Т. А., що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.
Крім того, вирішення вимог, заявлених у позові, не залежить від наслідків розгляду судом будь-яких інших позовних вимог, отже, висновки судів попередніх інстанцій про їх похідний характер є помилковими.
Ураховуючи вищевикладене, Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованими наведені у касаційній скарзі доводи про порушення судами приписів статті 20 ГПК щодо правил суб'єктної та предметної юрисдикції.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 ГПК та частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуємося з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно із частиною першою статті 4 КАС адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, тобто спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є скасування рішення відповідача, прийнятого у травні 2017 року про державну реєстрацію за Колтун Т. А. права власності на об'єкт самочинного будівництва - торговельний комплекс.
На мою думку, предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення, яке за своєю юридичною природою є рішеннями суб'єкта владних повноважень та повинне прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначені законом.
Незважаючи на те, що оскаржувані реєстраційні дії були вчинені за заявою третіх осіб, втручання в права позивача було здійснено державним реєстратором шляхом прийняття оскаржуваного рішення без дотримання встановленої законом процедури.
Вважаю, що дослідженню в цій справі підлягають владні, управлінські рішення відповідача щодо державної реєстрації речових прав, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
Відносини, пов'язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулюються Законом № 1952-IV (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення державним реєстратором).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону № 1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Згідно зі статтею 11 цього Закону державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв у сфері державної реєстрації прав.
Таким чином, державний реєстратор є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають при здійсненні ним державної реєстрації прав - публічно-правовими. Захист прав та інтересів осіб від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку.
На мою думку, вимоги щодо реєстрації майна, інших реєстраційних дій можуть розглядатися судами в порядку цивільного чи господарського судочинства (залежно від суб'єктного складу), якщо такі вимоги є похідними (задоволення яких залежить від задоволення іншої - основної позовної вимоги) від спору щодо такого майна або майнових прав у зв'язку з оскарженням заінтересованою особою не самої реєстраційної дії (рішення), а підстави її проведення.
Вимога про оскарження реєстраційної дії може бути похідною вимогою, якщо вона заявлена разом із основної вимогою, наприклад такою, як вимога про визнання правочину недійсним чи витребування майна із чужого незаконного володіння.
Якщо ж позивач обґрунтовує незаконність відповідної реєстраційної дії саме порушенням з боку державного реєстратора під час її здійснення, то така вимога не є похідною від будь-якої іншої вимоги, а є основною вимогою і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Таке розмежування обумовлене й обсягом судового контролю в адміністративному судочинстві, визначеним частиною другою статті 2 КАС, який не охоплює оцінки правомірності діянь/рішень суб'єкта владних повноважень з огляду на наслідки, які це діяння/рішення спричинили, чи правомірності юридичного факту, що став підставою реєстрації.
Зі змісту позовних вимог убачається, що предметом перевірки в цій справі є виключно дотримання державним реєстратором (як суб'єктом владних повноважень) під час виконання покладених на нього законом публічно-владних управлінських функцій установленого законом порядку прийняття рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зокрема правомірність здійснення реєстрації права власності на майно.
При цьому суди першої та апеляційної інстанцій у справі дійшли обґрунтованого висновку, що заявлені Радою позовні вимоги, які є первісними (основними), а не похідними, і ці вимоги взагалі не стосуються ФОП Колтун Т.А.
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Положеннями Закону № 1952-IV визначено порядок державної реєстрації прав, який включає перевірку документів на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав, зупинення державної реєстрації прав або прийняття рішення про відмову в державній реєстрації прав.
Державній реєстрації підлягають виключно заявлені речові права на нерухоме майно та їх обтяження, за умови їх відповідності законодавству і поданим/отриманим документам (частина четверта статті 18 Закону № 1952-IV).
Пунктами 1, 2 частини третьої статті 10 Закону № 1952-IV передбачено, що державний реєстратор:
- встановлює відповідність заявлених прав і поданих/отриманих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, зокрема: відповідність обов'язкового дотримання письмової форми правочину та його нотаріального посвідчення у випадках, передбачених законом; відповідність повноважень особи, яка подає документи для державної реєстрації прав; відповідність відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що містяться у Державному реєстрі прав, відомостям, що містяться у поданих/отриманих документах; наявність обтяжень прав на нерухоме майно; наявність факту виконання умов правочину, з якими закон та/або відповідний правочин пов'язує можливість виникнення, переходу, припинення речового права, що підлягає державній реєстрації;
- перевіряє документи на наявність підстав для проведення реєстраційних дій, зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав та приймає відповідні рішення.
Отже, законодавець поклав на відповідних посадових осіб обов'язок під час реєстрації перевіряти відповідність нормам законодавства форми таких правочинів, відсутність суперечності зареєстрованих прав і тих, що подаються до реєстрації, та в деяких випадках - факт виконання умов правочину. Зазначене свідчить, що реєстрація прав на нерухоме майно не є автоматичною, здійснюється не за явочним принципом. Приймаючи рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відповідна посадова особа здійснює дії по аналізу поданих документів, зареєстрованих прав тощо та приймає відповідне рішення про здійснення реєстрації або про відмову у здійсненні такої реєстрації, яке є обов'язковим для заявника.
Діяльність з державної реєстрації речових прав в такому випадку має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, здійснюється державним органом або суб'єктом з делегованими державою повноваженнями, тому має всі ознаки діяльності з державного управління. Суб'єкт такої діяльності здійснює від імені і за дорученням держави функції з контролю у сфері державної реєстрації, приймає обов'язкові для заявника управлінські рішення, тому має всі ознаки суб'єкта владних повноважень. Такі управлінські відносини за участю суб'єкта владних повноважень, що врегульовані нормами саме адміністративного законодавства, є адміністративними правовідносинами.
Здійснюючи дії при перевірці поданих документів, співставлення зареєстрованих та заявлених до реєстрації прав, державна реєстрація по суті є інститутом превентивного правосуддя, оскільки запобігає порушенню прав та законних інтересів власників, заставодержателів тощо від порушень внаслідок незаконних реєстраційних дій, тим самим зменшуючи кількість звернень до суду з вимогами про визнання реєстраційних дій незаконними.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв'язку з недотриманням ним вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Спір у цій справі стосується виключно проведення державної реєстрації права власності на нерухоме майно, а не підстав набуття такого права, та не є спором про право. Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер.
Крім того, відповідно до пункту 9 частини першої статті 4 КАС відповідачем є суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
На мою думку, належним відповідачем у цій справі повинен бути суб'єкт владних повноважень, рішення якого оскаржується у зв'язку з порушенням вимог законодавства.
Ураховуючи наведене, не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів, тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі повинні були б залишені без зміни, а касаційна скарга Миколаївської міської ради - без задоволення.
Суддя Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко