ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
на постанову від 28 листопада 2018 року у справі № 825/642/18 (провадження
№ 11-1092апп18)
за позовом Публічного акціонерного товариства «Український бізнес банк» (далі - ПАТ «Укрбізнесбанк») в особі уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію ПАТ «Укрбізнесбанк» Білої Ірини Володимирівни (далі - уповноважена особа; Фонд відповідно) до Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Чернігівській області (далі - Управління), Департаменту державної реєстрації Міністерства юстиції України (далі - Департамент), третя особа - Фонд, про визнання протиправними й скасування рішення і запису.
Короткий виклад історії справи
У січні 2018 року ПАТ «Укрбізнесбанк» в особі уповноваженої особи Білої І. В. звернулося до суду з позовом до Управління та Департаменту, в якому просило визнати протиправними і скасувати:
- рішення від 24 вересня 2015 року, індексний номер 24714800, про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу), винесене уповноваженою особою Департаменту Філюком С. П.;
- запис від 1 вересня 2015 року № 11319382, внесений до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно державним реєстратором Реєстраційної служби Чернігівського міського управління юстиції Чернігівської області Шматок Д. М.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на підставі рішення Ворошиловського районного суду міста Донецька від 2 листопада 2009 року до Реєстру прав власності на нерухоме майно було внесено запис № 6349 про проведення державної реєстрації права власності ПАТ «Укрбізнесбанк» на приміщення під банк, загальною площею 1498,4 кв. м у будівлі інституту (літ. «А-3», 4, 5), розташовані на АДРЕСА_1 (далі - спірні приміщення). Після реєстрації права власності зазначені приміщення постійно залишались у власності позивача, де останній проводив власну господарську (банківську) діяльність та в яких знаходився головний офіс ПАТ «Укрбізнесбанк». Рішенням правління ПАТ «Укрбізнесбанк» від 13 серпня 2014 року № 08-14/5 року інформаційну систему банку та частину персоналу головного офісу переведено в м. Київ, однак приміщення продовжували обліковуватись на балансі позивача. Під час підготовки вказаного нерухомого майна до продажу на прилюдних торгах у межах ліквідаційної процедури ПАТ «Укрбізнесбанк» уповноваженій особі стало відомо про те, що стосовно приміщень державним реєстратором Шматок Д. М. до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно було внесено запис про право власності № 11319382, згідно з яким належна позивачу нерухомість була перереєстрована за ОСОБА_6 Підставою внесення цього запису зазначено рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 24 вересня 2015 року, винесене Філюком С. П., який, в свою чергу, підставою цього рішення зазначив рішення Ленінського районного суду м. Донецька від 17 квітня 2012 року та ухвалу цього ж суду від 24 квітня 2012 року у справі номер 2/532/861/2012. Проте згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру судових рішень такого судового рішення, як і справи, не існує. Вказана справа ніколи не розглядалася в Ленінському районному суді м. Донецька та судове рішення, на підставі якого проведено реєстраційну дію, ніколи не приймалось.
У подальшому, на підставі договору купівлі-продажу комплексу нежитлових приміщень, посвідченого приватним нотаріусом Ірпінського міського нотаріального округу Калинушкою О. О., спірні приміщення перейшли у власність ОСОБА_8 На думку позивача, внаслідок учинення протиправних дій відповідачами, нерухоме майно на АДРЕСА_1 вибуло з власності ПАТ «Укрбізнесбанк». Однак, в силу приписів статей 317, 319 і 321 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) право власності є непорушним, ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні та саме власнику належить право розпоряджатися своїм майном за власною волею.
Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що уповноваженою особою Департаменту Філюком С. П. на підставі ухвали Ленінського районного суду м. Донецька від 24 квітня 2012 року у справі № 2/532/861/2012 було прийнято рішення від 24 вересня 2015 року, індексний номер 24714800, про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу), згідно з яким власником спірних приміщень є ОСОБА_6
На підставі рішення, винесеного Філюком С. П., державним реєстратором Управління Шматок Д. М. 1 вересня 2015 року внесено до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запис № 11319382 про право власності ОСОБА_6 на спірні приміщення.
Зазначені обставини підтверджуються інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна від 10 січня 2018 року.
Чернігівський окружний адміністративний суд ухвалою від 14 березня 2018 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2018 року, закрив провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Закриваючи провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції виходив із того, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки заявлений з підстав порушення права власності позивача на нерухоме майно, а вимоги про визнання протиправними та скасування рішення і запису є похідними від вимог у приватноправовому спорі. З огляду на суб'єктний склад учасників справи суд дійшов висновку, що позовні вимоги ПАТ «Укрбізнесбанк» підлягають розгляду за правилами Господарського процесуального кодексу України.
Київський апеляційний адміністративний суд погодився з висновком суду першої інстанції та зазначив, що обов'язковою ознакою справи адміністративної юрисдикції, окрім наявності у складі учасників процесу суб'єкта владних повноважень, також є публічно-правовий характер спору, що виник між ними. Натомість, предметом спору в цій справі є захист права приватної власності на об'єкт нерухомого майна. Таким чином, адміністративний позов хоч і містить посилання на порушення відповідачами порядку здійснення державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, проте спрямований на захист права власності. Спірні правовідносини стосуються набутого ОСОБА_6 права власності на об'єкти нерухомого майна, і в разі скасування оскаржуваних рішень майнові права цієї особи можуть бути порушені. Крім того, після прийняття рішення від 24 вересня 2015 року та здійснення запису від 1 вересня 2015 року № 11319382 право власності на нерухоме майно перейшло ОСОБА_8 на підставі договору купівлі-продажу.
Не погодившись із постановленими судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2018 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
На обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог позивач зазначив, що спір між ПАТ «Укрбізнесбанк» і суб'єктами владних повноважень виник з приводу законності вчинення реєстраційних дій стосовно нерухомого майна, яке знаходиться у власності позивача, цей спір не пов'язаний зі здійсненням господарської діяльності, а тому є публічно-правовим і підлягає вирішенню за правилами адміністративного судочинства.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду суддів ухвалою від 13 серпня 2018 року відкрив касаційне провадження за скаргою ПАТ «Укрбізнесбанк» в особі уповноваженої особи Білої І. В., а ухвалою від 11 вересня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, оскільки учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року касаційну скаргу ПАТ «Укрбізнесбанк» в особі уповноваженої особи Білої І. В. задоволено частково.
Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2018 року змінено в частині встановлення підсудності справи суду господарської юрисдикції, визначивши право позивача на звернення з цим позовом в порядку цивільного судочинства.
В іншій частині ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2018 року залишено без змін.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою позивача з припиненням відповідачами права власності ПАТ «Укрбізнесбанк» на спірні приміщення та з реєстрацією за ОСОБА_6 (у подальшому за іншою особою) права власності на це нерухоме майно. Тобто позовні вимоги у справі заявлено на поновлення порушеного цивільного (майнового) права позивача.
Ураховуючи те, що позовні вимоги в цій справі є похідними при вирішенні судом питання щодо правомірності набуття фізичними особами права власності на спірне майно і можуть впливати на майнові права та інтереси цих осіб, Велика Палата Верховного Суду, незважаючи на участь у спорі суб'єкта владних повноважень, дійшла висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Таким чином, висновок судів попередніх інстанцій про неналежність цього спору до юрисдикції адміністративних судів є правильним.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі має приватноправовий характер та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуюсь з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Відповідно до статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС).
Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є скасування рішення уповноваженою особою Департаменту Філюком С. П. від 24 вересня 2015 року, індексний номер 24714800, про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) та запис від 01 вересня 2015 року № 11319382, внесений до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно державним реєстратором Реєстраційної служби Чернігівського міського управління юстиції Чернігівської області Шматок Д. М.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що спір між ПАТ «Укрбізнесбанк»і суб'єктами владних повноважень виник з приводу законності вчинення реєстраційних дій стосовно нерухомого майна, яке знаходиться у власності позивача, цей спір не пов'язаний зі здійсненням господарської діяльності, а тому є публічно-правовим і підлягає вирішенню за правилами адміністративного судочинства.
До того ж підставою внесення запису про державну реєстрацію прав та їх обтяжень стали рішення Ленінського районного суду м. Донецька від 17 квітня 2012 року та ухвала цього ж суду від 24 квітня 2012 року у справі номер 2/532/861/2012, яких згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру судових рішень, як і справи, не існує. Вказана справа ніколи не розглядалася в Ленінському районному суді м. Донецька та судове рішення, на підставі якого проведено реєстраційну дію, ніколи не приймалось
Отже, предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятих відповідачами рішень, які за своєю юридичною природою є рішеннями суб'єкта владних повноважень та мають прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначені законом.
Вважаю, що дослідженню в цій справі підлягають владні, управлінські рішення відповідача щодо державної реєстрації речових прав, прийняті/вчинені відповідачами як суб'єктом владних повноважень.
Відносини, пов'язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулюються Законом України від 1 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-IV).
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних записів до Реєстру.
Згідно з частиною першою статті 11 Закону № 1952-IV державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.
Державна реєстрація прав проводиться в такому порядку: формування та реєстрація заяви в базі даних заяв; прийняття документів, що подаються разом із заявою про державну реєстрацію прав, виготовлення їх електронних копій шляхом сканування (у разі подання документів у паперовій формі) та розміщення їх у Реєстрі; встановлення черговості розгляду заяв про державну реєстрацію прав, що надійшли на розгляд; перевірка документів на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав, зупинення державної реєстрації прав та прийняття відповідних рішень; прийняття рішення про державну реєстрацію прав або про відмову в такій реєстрації; відкриття (закриття) розділу в Реєстрі та/або внесення до Реєстру відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, про об'єкти та суб'єктів цих прав; формування інформації з Реєстру для подальшого використання заявником; видача документів за результатом розгляду заяв у сфері державної реєстрації прав (частина перша статті 18 Закону № 1952-IV).
Відповідно до частини четвертої статті 18 Закону № 1952-IV державній реєстрації підлягають виключно заявлені речові права на нерухоме майно та їх обтяження, за умови їх відповідності законодавству і поданим документам.
Згідно із пунктами 1, 2 частини третьої статті 10 Закону № 1952-IV державний реєстратор встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, зокрема: відповідність обов'язкового дотримання письмової форми правочину та його нотаріального посвідчення у випадках, передбачених законом; відповідність повноважень особи, яка подає документи для державної реєстрації прав; відповідність відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що містяться у Реєстрі, відомостям, що містяться у поданих документах; наявність обтяжень прав на нерухоме майно; наявність факту виконання умов правочину, з якими закон та/або відповідний правочин пов'язує можливість виникнення, переходу, припинення речового права, що підлягає державній реєстрації; перевіряє документи на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав та приймає відповідні рішення.
Частиною першою статті 25 Закону № 1952-IV передбачено, що проведення державної реєстрації прав зупиняється на підставі рішення суду про заборону вчинення дій, пов'язаних з державною реєстрацією речових прав, що набрало законної сили. Державний реєстратор невідкладно повідомляє про зупинення реєстрації прав заявника.
Таким чином, державний реєстратор є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та заявником прав чи їх обтяжень - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідного заявника від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку.
На мою думку, вимоги щодо реєстрації майна, інших реєстраційних дій можуть розглядатися судами в порядку цивільного чи господарського судочинства (залежно від суб'єктного складу), якщо такі вимоги є похідними (задоволення яких залежить від задоволення іншої - основної позовної вимоги) від спору щодо такого майна або майнових прав у зв'язку з оскарженням заінтересованою особою не самої реєстраційної дії (рішення), а підстави її проведення.
Видається, що вимога про оскарження реєстраційної дії може бути похідною вимогою, якщо вона заявлена разом із основною вимогою, наприклад такою, як вимога про визнання правочину недійним чи витребування майна із чужого незаконного володіння.
Вважаємо за необхідне вказати, що позивач та Фонд у касаційній скарзі та поясненнях до неї відповідно зазначили, що спори, які виникають з приводу здійснення державної реєстрації прав власності відповідно до Закону № 1952-IV, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства. Ураховуючи те, що нерухомість позивача вибула з його власності саме на підставі вчинення реєстраційних дій, поза його волею і протиправним способом, ПАТ «Укрбізнесбанк» вправі звернутися до адміністративного суду з позовом про визнання прийнятих рішення та запису протиправними.
Отже, на мою думку, якщо позивач обґрунтовує незаконність відповідної реєстраційної дії саме порушенням з боку державного реєстратора під час її здійснення, то така вимога не є похідною від будь-якої іншої вимоги, а є основною вимогою і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Таке розмежування обумовлене й обсягом судового контролю в адміністративному судочинстві, визначеним частиною другою статті 2 КАС, який не охоплює оцінки правомірності діянь/рішень суб'єкта владних повноважень з огляду на наслідки, які це діяння/рішення спричинили, чи правомірності юридичного факту, що став підставою реєстрації.
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Діяльність з державної реєстрації речових прав має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, здійснюється державним органом або суб'єктом з делегованими державою повноваженнями, тому має всі ознаки діяльності з державного управління. Суб'єкт такої діяльності здійснює від імені і за дорученням держави функції з контролю у сфері державної реєстрації (зокрема перевіряє подані документи), приймає обов'язкові для заявника управлінські рішення, тому має всі ознаки суб'єкта владних повноважень. Такі управлінські відносини за участю суб'єкта владних повноважень, що врегульовані нормами саме адміністративного законодавства, є адміністративними правовідносинами.
Державна реєстрація по суті є інститутом превентивного правосуддя, оскільки запобігає порушенню прав та законних інтересів власників, заставодержателів тощо від порушень внаслідок незаконних реєстраційних дій, тим самим зменшуючи кількість звернень до суду з вимогами про визнання реєстраційних дій незаконними.
Враховуючи викладене, вважаю неправильною позицію про те, що рішення державного реєстратора не можуть бути предметом судового контролю окремо від вимог, заявлених у цивільному чи господарському спорі, навіть у разі наявності порушень законодавства з боку державного реєстратора під час виконання ним своїх повноважень.
Позивач наголошував на недотриманні державними реєстраторами порядку здійснення реєстрації нерухомого майна і, що здійснення таких реєстраційних дій є порушенням чинного законодавства та інтересів позивача.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв'язку з недотриманням ним вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Спір у цій справі стосується виключно проведення державної реєстрації права власності на будівлю та не є спором про право. Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер.
Ураховуючи наведене, не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
За наведених обставин вважаю, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що цей спір не підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак касаційна скарга підлягала задоволенню, а ухвала Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 березня 2018 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2018 року- скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Суддя Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко