ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
на постанову від 28 листопада 2018 року у справі № 558/1352/15-а (провадження № 11-1104апп18)
за позовом ОСОБА_3 до Охтирської міської ради Сумської області (далі - міськрада) про визнання протиправним і скасування рішення
Короткий виклад історії справи
У квітні 2015 року ОСОБА_3 звернулася до Охтирського міськрайонного суду Сумської області з позовом, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення п'ятої сесії шостого скликання міськради від 24 лютого 2011 року № 109-МР «Про розгляд протесту в.о. Охтирського міжрайонного прокурора від 26 січня 2011 року вих. № 275».
Постановою Охтирського міськрайонного суду Сумської області від 10 червня 2015 року позов задоволено, визнано протиправним і скасовано зазначене вище рішення міськради.
Судом у ході розгляду справи було встановлено, що міськрада пунктом 4 рішення від 5 жовтня 2010 року № 1126-МР затвердила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надала у приватну власність ОСОБА_3 земельну ділянку площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1. Цей проект землеустрою був погоджений висновком головного державного санітарного лікаря Охтирського району від 3 березня 2010 року № 677.
24 березня 2010 року головний державний санітарний лікар Охтирського району прийняв рішення № 4, яким скасував висновок від 3 березня 2010 року № 677.
26 січня 2011 року в.о. Охтирського міжрайонного прокурора склав протест на рішення міськради від 5 жовтня 2010 року № 1126-МР, у якому він просив скасувати це рішення, зазначаючи про його незаконність, оскільки головним санітарним лікарем Охтирського району скасовано раніше наданий ним висновок на проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_3
24 лютого 2011 року міськрада рішенням п'ятої сесії шостого скликання № 109-МР «Про розгляд протесту в.о. Охтирського міжрайонного прокурора від 26 січня 2011 року № 275» протест задовольнила частково: скасувала пункт 4 рішення 55-ої сесії 5-го скликання міськради від 5 жовтня 2010 року № 1126-МР «Про затвердження технічної документації із землеустрою та приватизацію земельних ділянок», відповідно до якого затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надано ОСОБА_3 у приватну власність земельну ділянку площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, розташовиних у АДРЕСА_1.
Водночас, судом установлено, що право власності ОСОБА_3 на спірну земельну ділянку підтверджується свідоцтвом про право власності на нерухоме майно від 13 листопада 2015 року (індексний номер 47595617) та витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 13 листопада 2015 року (індексний номер 47596088).
Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2016 року постанову Охтирського міськрайонного суду Сумської області від 10 червня 2015 року залишено без змін.
Не погодившись із такими судовими рішеннями, Заступник прокурора Харківської області звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просив скасувати постанову Охтирського міськрайонного суду Сумської області від 10 червня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2016 року, провадження у справі закрити, оскільки цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 серпня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України викладено в новій редакції (далі - КАС).
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 вересня 2018 року вказану вище справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року касаційну скаргу Заступника прокурора Харківської області задоволено, постанову Охтирського міськрайонного суду Сумської області від 10 червня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2016 року скасовано, провадження у справі закрито.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що предметом спору у цій справі є рішення міськради від 24 лютого 2011 року № 109-МР, яким скасовано пункт 4 рішення цієї ж ради від 5 жовтня 2010 року № 1126-МР про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання ОСОБА_3 у приватну власність земельної ділянки площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, розташованих у АДРЕСА_1, тобто спір у справі, що розглядається, стосується права власності фізичної особи на земельну ділянку, що потребує встановлення судом обставин правомірності її набуття та виходить за межі компетенції адміністративних судів, а тому підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуюсь з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Завданням адміністративного судочинства згідно зі статтею 2 КАС (у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваних судових рішень) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності
Частиною першою статті 3 КАС (у відповідній редакції) визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог ОСОБА_3 є законність рішення міськради від 24 лютого 2011 року № 109-МР «Про розгляд протесту в.о. Охтирського міжрайонного прокурора від 26 січня 2011 року № 275», яке, на думку позивача, є незаконним і порушує її право власності.
Отже, предметом доказування у цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого органом місцевого самоврядування рішення та питання виконання міськрадою вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення міськради) щодо порядку та дотримання процедури прийняття рішень.
Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (стаття 2 Закону № 280/97-ВР).
Відповідно до статті 1 Закону № 280/97-ВР представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
Згідно частини 1 статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.
На підставі частини 1 статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Таким чином, міська рада є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між нею та особою, якої стосується прийняте нею рішення - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідної особи від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні процедури чи порядку прийняття рішення, є завданням адміністративного судочинства.
Обставинами, які підлягали доказуванню у цій справі, є виключно питання дотримання процедури розгляду та порядку прийняття рішення міськрадою, а отже, законність оскаржуваного рішення. Відтак спір належить до адміністративної юрисдикції та має вирішуватися судами за правилами КАС .
Рішення органу місцевого самоврядування за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень, яке міська рада повинна виносити у порядку, на підставі та у спосіб, визначений Законом.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням органу місцевого самоврядування, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
З огляду на викладене, не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
За таких обставин вважаю, що спірні правовідносини не є приватноправовими, а тому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що цей спір підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Отже, вимоги касаційної скарги Заступника прокурора Харківської області про закриття провадження у справі підлягали залишенню без задоволення, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій - перегляду по суті спору касаційним судом адміністративної юрисдикції .
Суддя Великої Палати
Верховного Суду О.Б. Прокопенко