ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
на постанову від 28 листопада 2018 року у справі № 463/1865/17 (провадження
№ 14-385цс18)
за позовом ОСОБА_3 до Винниківської міської ради Львівської області (далі - Винниківська міськрада), третя особа - ОСОБА_4, про скасування рішення
Короткий виклад історії справи
У квітні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до Личаківського районного суду міста Львова з вимогою скасувати рішення Винниківської міськради від 30 липня 2015 року № 2041 «Про зупинення дії рішення Винниківської міськради від 25 червня 2015 року №1944» (далі - оскаржуване рішення, рішення міськради).
Позивач мотивував свої вимоги тим, що рішенням виконавчого комітету (далі - виконком) Винниківської міськради від 22 серпня 1991 року № 190 «Про дозвіл на будівництво на земельній ділянці будинку АДРЕСА_1 йому було надано дозвіл на будівництво індивідуального житлового будинку. Вказане рішення було відмінено рішенням виконкому від 21 грудня 2004 року № 438 «Про внесення змін в рішення виконкому Винниківської міськради від 22 серпня 1991 року № 190 «Про дозвіл на будівництво на земельній ділянці будинку АДРЕСА_1», яке в свою чергу відмінене рішенням сесії Винниківської міськради від 25 червня 2015 року № 1944 «Про скасування рішення виконавчого комітету від 21 грудня 2004 року № 438».
1 липня 2015 року міським головою м. Винники було зупинено дію рішення Винниківської міськради від 25 червня 2015 року № 1944, а 30 липня 2015 року Винниківська міськрада, не відхиливши зауваження міського голови, не підтвердивши попереднє рішення, рішенням № 2041 «Про зупинення дії рішення Винниківської міськради від 25 червня 2015 року №1944» вирішила рішення від 25 червня 2015 року № 1944 вважати таким, що не набрало законної сили.
ОСОБА_3 вважає, що оскаржуване рішення Винниківської міськради від 30 липня 2015 року № 2041 є незаконним, у зв'язку з чим просив його скасувати.
Ухвалою Личаківського районного суду м. Львова від 6 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Апеляційного суду Львівської області від 1 лютого 2018 року, провадження у справі закрито, роз'яснено ОСОБА_3 право звернутися до суду за правилами адміністративного судочинства.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій мотивовані тим, що позивачем оспорюється рішення органу місцевого самоврядування у зв'язку з порушенням процедурних питань подолання вето міського голови на рішення Винниківської міськради та предметом цього спору є перевірка законності рішення, пов'язаного зі здійсненням владно-управлінських функцій міським головою, а не питання надання у власність чи користування земельної ділянки, а тому в даному випадку відсутній спір про право цивільне.
У квітні 2018 року ОСОБА_3 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою на ухвалу Личаківського районного суду м. Львова від 6 грудня 2017 року та постанову Апеляційного суду Львівської області від 1 лютого 2018 року та просив їх скасувати, посилаючись на порушення судами норм процесуального права.
На думку скаржника, судами не враховано, що спірні правовідносини пов'язані з наданням позивачу у безстрокове користування земельної ділянки для будівництва індивідуального житлового будинку відповідно до рішення органу місцевого самоврядування. Оскаржуваним рішенням зачіпаються його інтереси як землекористувача, а отже, існує спір про право на земельну ділянку, у зв'язку з чим цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 15 серпня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_3 задоволено, ухвалу Личаківського районного суду м. Львова від 6 грудня 2017 року та постанову Апеляційного суду Львівської області від 1 лютого 2018року скасовано, справу направлено до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що у справі, яка розглядається, хоч позивач і оскаржує рішення Винниківської міськради щодо процедурних питань подолання вето міського голови на рішення ради, але предметом даного спору є порушене право позивача як землекористувача.
З прийняттям оскаржуваних рішень було скасовано рішення виконкому Винниківської міськради від 22 серпня 1991 року № 190, яким було вилучено із землекористування Вус Р. І. земельну ділянку 1000 кв. м на вул. АДРЕСА_1 і надано її у безстрокове користування внуку - ОСОБА_3 (позивачу у справі) для будівництва індивідуального житлового будинку.
На думку Великої Палати Верховного Суду, якщо в результаті прийняття рішення особа набуває або позбувається речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
Оспорювані рішення стосуються права позивача як землекористувача, а тому існує спір про право позивача на земельну ділянку.
У даному випадку вимоги про визнання рішення незаконним слід розглядати як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред'являти до суду для розгляду в порядку цивільного судочинства.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 35 Цивільного процесуального кодексу України суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуюсь з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що Кодексадміністративного судочинства України (далі - КАС) регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Пункт 7 частини першої статті 4 КАС суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно із частиною першою статті 4 КАС адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, тобто спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є законність рішення Винниківської міськради від 30 липня 2015 року № 2041 «Про зупинення дії рішення Винниківської міської ради від 25 червня 2015 року № 1944», яке, на думку позивача, чинить перешкоди у виконанні рішення Винниківської міської ради від 25 червня 2015 року № 1944.
Отже, предметом доказування у цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого органом місцевого самоврядування рішення та питання виконання Винниківською міськрадою вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) щодо порядку та дотримання процедури прийняття рішень.
Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (стаття 2 Закону № 280/97-ВР).
Відповідно до статті 1 Закону № 280/97-ВР представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
Згідно частини 1 статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.
На підставі частини 1 статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Таким чином, міська рада є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між нею та особою, якої стосується прийняте нею рішення - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідної особи від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні процедури чи порядку прийняття рішення, є завданням адміністративного судочинства.
Обставинами, які підлягали доказуванню у цій справі, є виключно питання дотримання процедури розгляду та порядку прийняття рішення міськрадою, а отже, законність оскаржуваного рішення. Відтак спір належить до адміністративної юрисдикції та має вирішуватися судами за правилами КАС .
Рішення органу місцевого самоврядування за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень, яке міська рада повинна виносити у порядку, на підставі та у спосіб, визначений Законом.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням органу місцевого самоврядування, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Ураховуючи наведене, не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
За таких обставин вважаю, що спірні правовідносини не є приватноправовими, а тому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що цей спір підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Отже, касаційна скарга позивача підлягала залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Суддя Великої Палати
Верховного Суду О.Б. Прокопенко