ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка 0. Б., Лященко Н. П., Ситнік О. М.
на постанову від 22 листопада 2018 року у справі № 800/262/17 (провадження
№ 11-599сап18)
за позовом ОСОБА_4 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання незаконним та скасування рішення
У червні 2017 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати незаконним та скасувати рішення ВРП від 30 травня 2017 року № 1326/0/15-17 про звільнення ОСОБА_4 з посади судді Дніпровського районного суду м. Києва за вчинення істотного дисциплінарного проступку (далі - Рішення ВРП).
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 19 квітня 2018 року в задоволенні позову відмовив.
Судом першої інстанції було встановлено, що ОСОБА_4 Указом Президента України від 17 червня 2008 року № 553/2008 призначений на посаду судді Дніпровського районного суду м. Києва строком на п'ять років. Постановою Верховної Ради України від 16 травня 2013 року № 249-VII обраний суддею цього суду безстроково.
Заступником Генерального прокурора України БачуномО. В. 8 грудня 2014 року до Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції (далі - ТСК) подано заяву про проведення спеціальної перевірки щодо судді ОСОБА_4.
У заяві зазначалося, що суддя ОСОБА_4. ухвалами Дніпровського районного суду м. Києва від 19 лютого 2014 року у справах № 755/5453/14-к, № 755/5454/14-к обрав запобіжний захід у вигляді тримання під вартою осіб - учасників масових акцій протесту в період із 21 листопада 2013 року до набрання чинності Законом України від 8 квітня 2014 року № 1188-VII«Про відновлення довіри до судової влади в Україні» (далі - Закон № 1188-VII), у зв'язку з їхньою участю у таких акціях. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 3 згаданого Закону суддя повинен пройти перевірку.
Листом секретаря ТСК від 29 лютого 2016 року заява заступника Генерального прокурора України стосовно проведення спеціальної перевірки судді Дніпровського районного суду м. Києва ОСОБА_4. та пов'язані з її розглядом матеріали направлені до ВРЮ для розгляду за загальною процедурою, оскільки ТСК з перевірки суддів не встигла прийняти рішення щодо заяви до закінчення своїх повноважень.
Ухвалою ВРЮ від 14 липня 2016 року відкрито дисциплінарну справу стосовно судді Дніпровського районного суду м. Києва ОСОБА_4.
12 січня 2017 року ВРЮ прийнято рішення про реорганізацію ВРЮ у ВРП, набуття членами ВРЮ статусу членів ВРП та здійснення повноважень членів ВРП.
Рішенням ВРП від 2 лютого 2017 року утворено Дисциплінарні палати та затверджено їх персональний склад. Розгляд дисциплінарної справи, відкритої стосовно судді ОСОБА_4., продовжено Другою Дисциплінарною палатою ВРП.
Друга Дисциплінарна палата ВРП прийняла рішення від 20 лютого 2017 року про притягнення судді ОСОБА_4. до дисциплінарної відповідальності та застосування до нього дисциплінарного стягнення у виді подання про звільнення з посади, яке було оскаржено ОСОБА_4 до ВРП.
ВРП своїм рішенням від 25 квітня 2017 року залишила без змін рішення Другої Дисциплінарної палати ВРП від 20 лютого 2017 року про притягнення судді ОСОБА_4. до дисциплінарної відповідальності.
На підставі подання Другої Дисциплінарної палати ВРП від 15 травня 2017 року ВРП 30 травня 2017 року прийняла рішення № 1326/0/15-17, яким вирішила звільнити ОСОБА_4 з посади судді Дніпровського районного суду м. Києва за вчинення істотного дисциплінарного проступку на підставі пункту 3 частини шостої статті 126 Конституції України.
Мотивами прийняття такого рішення стали встановлені Другою Дисциплінарною палатою ВРП факти порушення суддею норм кримінального процесуального закону, що призвели до негативних наслідків, які фактично виявились у порушенні завдань кримінального судочинства та прав ОСОБА_8 і ОСОБА_9, зокрема основоположного права на свободу.
Суддя ОСОБА_4., постановляючи ухвали про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою до ОСОБА_8 і ОСОБА_9, не забезпечив дотримання приписів Конституції України та Конвенції, не виконав покладених на нього професійних обов'язків, не забезпечив у межах своїх повноважень дотримання принципів самостійності судів і неупередженості суддів, конституційних засад судочинства.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, ОСОБА_4 подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з'ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, зокрема щодо дослідження та перевірки висновків, які викладені в дискреційному акті, просив скасувати рішення цього суду та ухвалити нове - про задоволення позову.
Зазначає, що відповідачем зроблено висновок про притягнення судді ОСОБА_4. до дисциплінарної відповідальності у зв'язку з реалізацією ним дискреційних повноважень,за які згідно з нормами міжнародного та національного права не може бути притягнуто до відповідальності; ВРП не вказано жодного із діянь судді ОСОБА_4., які б охоплювались поняттям «порушення суддею присяги». Кваліфікуючи дії позивача як істотний дисциплінарний проступок та не зазначивши конкретних порушень присяги, які могли бути підставою для звільнення ОСОБА_4, ВРП фактично застосувала до нього дисциплінарне стягнення у виді подання про звільнення за діяння, які не могли тягти звільнення з посади станом на 19 лютого 2014 року.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 22 листопада 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_4 залишено без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 квітня 2018 року - без змін.
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що підстав для скасування Рішення ВРП, які передбачені частиною другою статті 57 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII), немає, оскільки зазначене рішення прийнято та підписано повноваженим складом ВРП, де визначені законом підстави звільнення судді та наведено мотиви, з яких ВРП дійшла відповідних висновків.
Щодо інших аргументів, наведених в апеляційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду вказала, що вони стосуються незгоди ОСОБА_4 із висновками Другої Дисциплінарної палати ВРП, зазначеними в рішенні, які були предметом перевірки ВРП та містяться в рішенні ВРП від 25 квітня 2017 року про залишення без змін рішення Другої Дисциплінарної палати ВРП від 20 лютого 2017 року.
Щодо посилання ОСОБА_4 в апеляційній скарзі на невідповідність Закону № 1188-VII вимогам законності та верховенства права як такого, що підписаний особою, яка не набула повноважень на його підписання, то Велика Палата Верховного Суду погодилась з висновком суду першої інстанції про те, що встановлення законності нормативно-правового акта, зокрема закону, в порядку розгляду цієї адміністративної справи є абсолютно неприйнятним.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Не надаючи безпосередньої оцінки законності й обґрунтованості винесених ОСОБА_4 ухвал, що стали підставою до притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, хочемо зосередити увагу на відповідності оскаржуваного рішення ВРП основоположним принципам демократії, міжнародним стандартам та наголосити на межах судового контролю за здійсненням адміністративними органами владних повноважень.
Одним з найбільших досягнень демократії є справді незалежна судова влада. Незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією і законами Україні (стаття 126 Конституції України).
У Рішенні Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 19-рп/2004 (справа про незалежність суддів як складову їхнього статусу) зазначено, що незалежність суддів є невід'ємною складовою їхнього статусу. Вона є конституційним принципом організації та функціонування судів, а також професійної діяльності суддів, які при здійсненні правосуддя підкоряються лише закону. Незалежність суддів забезпечується насамперед особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади; забороною будь-якого впливу на суддів; захистом їх професійних інтересів; особливим порядком притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності.
Пунктами 66, 69 розділу VII Рекомендації CM/Rec (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов'язки від 17 листопада 2010 року визначено, що тлумачення закону, оцінювання фактів та доказів, які здійснюють судді для вирішення справи, не повинні бути приводом для цивільної або дисциплінарної відповідальності, за винятком випадків злочинного наміру або грубої недбалості. Дисциплінарне провадження може бути ініційоване, якщо суддя не виконав своїх обов'язків ефективно та належним чином. Такі провадження повинен проводити незалежний орган влади або суд із наданням гарантій справедливого судового розгляду і права на оскарження рішення та покарання. Дисциплінарні санкції мають бути пропорційними.
Відповідно до пункту 18 Основних принципів незалежності судових органів, схвалених резолюціями Генеральної Асамблеї ООН № 40/32 від 29 листопада 1985 року та № 40/146 від 13 грудня 1985 року, судді можуть бути звільнені з посади тільки з причин їх нездатності виконувати свої обов'язки чи поведінки, невідповідної посаді, яку вони займають.
На нашу думку, для звільнення мають існувати серйозні підстави неналежної поведінки чи некомпетентності або значне порушення визначених законом дисциплінарних правил або кримінально-правових норм.
У висновках № 3 (2002) та № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо принципів та правил, які регулюють професійну поведінку суддів, зокрема, питання етики, несумісної поведінки та безсторонності, та щодо якості судових рішень зазначено, що «…неприйнятною є можливість притягнення судді до відповідальності за здійснення своїх обов'язків, крім випадку умисного правопорушення при здійсненні судових функцій. Консультативна рада європейських суддів наголошує, що зміст конкретних судових рішень контролюється головним чином за допомогою процедур апеляції або перегляду рішень у національних судах та за допомогою права на звернення до Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
Щоб виправдати дисциплінарне провадження, порушення має бути серйозним та кричущим. Основою для розслідування не може бути просте недотримання професійних стандартів, викладених у правилах поведінки» (п. 60 Висновку № 3 (2002)).
У пункті 39 Спільного висновку Венеціанської комісії та Дирекції із співпраці Генерального Директорату з прав людини та правових питань Ради Європи щодо Закону України від 13 травня 2010 року № 2181-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження» (далі - Спільний висновок) наголошено: «Контроль над питаннями дисциплінарної відповідальності суддів включає дотримання професійних та особистих обов'язків суддів, однак не передбачає ні можливості перегляду змісту судових рішень, ні оцінки того, як суддя застосовує закон. Виправлення помилок щодо застосування закону під час вирішення справи має здійснюватися шляхом апеляційного перегляду, але не через дисциплінарне провадження».
Відповідно до статті 126 Конституції України суддю не може бути притягнуто до відповідальності за ухвалене ним судове рішення, за винятком вчинення злочину або дисциплінарного проступку. Вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов'язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді, є підставою для звільнення судді з посади.
Факти, що свідчать про вчинення істотного дисциплінарного проступку, грубе чи систематичне нехтування обов'язками, що є несумісним зі статусом судді або виявило його невідповідність займаній посаді, мають бути встановлені ВРП.
Під час обрання виду дисциплінарного стягнення стосовно судді враховуються характер дисциплінарного проступку, його наслідки, особа судді, ступінь його вини, наявність інших дисциплінарних стягнень, інші обставини, що впливають на можливість притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Дисциплінарне стягнення застосовується з урахуванням принципу пропорційності.
На нашу думку, ВРП належним чином не врахувала вказаних обставин при винесенні рішення щодо судді ОСОБА_4., а тому зробила передчасний висновок про наявність підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності та накладення дисциплінарного стягнення саме у виді звільнення.
Так, факт вчинення суддею істотного дисциплінарного проступку або грубого нехтування обов'язками чи порушення присяги має бути встановлений ВРП з урахуванням усіх обставин вчинення такого проступку або нехтування обов'язками чи порушення присяги, наслідків таких дій, умислу судді у вчиненні цих дій та не може ґрунтуватися на припущеннях.
Підставою для притягнення до відповідальності за порушення присяги вказано встановлені Другою Дисциплінарною палатою ВРП факти порушення суддею норм кримінального процесуального закону, норм Конституції України та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, у зв'язку з допущенням яких, постановляючи ухвали про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою щодо ОСОБА_8 та ОСОБА_9, ОСОБА_4 не виконав покладених на нього професійних обов'язків, не забезпечив у межах своїх повноважень дотримання принципів самостійності судів і неупередженості суддів, конституційних засад судочинства.
Судді Великої Палати Верховного Суду не звернули увагу на те, що відповідач фактично здійснив перевірку правового змісту судових рішень з точки зору дотримання вимог процесуального законодавства, що є порушенням статті 19 Конституції України, чинного національного та міжнародного законодавства та суперечить практиці ЄСПЛ з аналогічних за ситуацією справ.
На нашу думку, висновки про наявність у діях судді порушення присяги ВРП зробила на підставі власної оцінки змісту, законності й обґрунтованості судових рішень; власного розуміння фактів; переоцінки доказів та власної оцінки достатності, належності і допустимості таких доказів; аналізу співмірності застосованого судом запобіжного заходу. При цьому протоколи судових засідань як джерело інформації щодо вчинених суддею дій взагалі не аналізувались і правової оцінки їм не надавалося.
Слід ураховувати, що нормативно-правове закріплення отримала лише об'єктивна сторона такого порушення, тоді як обов'язковому встановленню підлягали також наслідки допущених суддею порушень у вигляді істотної шкоди правам і свободам громадян, інтересам суспільства і держави та вина судді у формі умислу чи грубої недбалості як така, що відокремлює умисне порушення від суддівської помилки.
Отже, належній оцінці підлягали обставини справи, що впливають на можливість притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, зокрема щодо наявності умислу в діях судді, негативних наслідків його дій, а також щодо наявності або відсутності дисциплінарних стягнень у судді.
Разом із тим рішення ВРП не містить висновку щодо умислу судді на порушення норм права чи грубого нехтування обов'язками при постановленні судового рішення, за яке до нього застосовано дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади.
ВРП також не надала оцінки та не перевірила, чи дії ОСОБА_4 призвели до негативних наслідків для ОСОБА_8 і ОСОБА_9, оскільки ці особи дії судді ОСОБА_4. не оскаржували та до відповідних органів із заявою про притягнення судді до відповідальності не зверталися.
Крім того, ВРП не врахувала позитивної характеристики судді ОСОБА_4., який не мав дисциплінарних стягнень та порушень трудової дисципліни не допускав.
На нашу думку, рішення про застосування до судді ОСОБА_4. дисциплінарного стягнення у виді звільнення прийняте ВРП без належного дотримання вимог щодо обґрунтованості та пропорційності, що є підставою для його скасування.
Велика Палата Верховного Суду, погодившись із застосуванням ВРП до судді найбільш суворого дисциплінарного стягнення - звільнення з посади, не врахувала, що висновок про наявність дисциплінарного проступку чи грубого нехтування обов'язками суддею ОСОБА_4. є передчасним.
Положеннями пункту 5.1 статті 5 Європейської хартії про закон «Про статус суддів» від 10 липня 1998 року, на яку, зокрема, посилався ЄСПЛ у рішенні у справі «Олександр Волков проти України», встановлено, що шкала санкцій, яка може застосовуватися до суддів, визначається в законі та повинна відповідати принципу пропорційності.
Із урахуванням викладеного вважаємо, що рішення ВРП є недостатньо вмотивованим у частині кваліфікації дій судді як порушення присяги та постановлене без урахування принципу пропорційності при виборі виду дисциплінарного стягнення, а тому підлягало скасуванню.
Відтак апеляційна скарга ОСОБА_4 підлягала задоволенню, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 квітня 2018 року - скасуванню.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
Н. П. Лященко
О. М.Ситнік