ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Антонюк Н. О., Британчука В. В., Саприкіної І. В.
на постанову від 21 листопада 2018 року у справі № 813/1362/16 (провадження
№ 11-813апп18)
за позовом ОСОБА_6 до приватного нотаріуса Львівського міського нотаріального округу Барбуляк Христини Миколаївни (далі - Нотаріус), треті особи: реєстраційна служба Львівського міського управління юстиції (далі - Реєстраційна служба), ОСОБА_8, ОСОБА_9, управління державної реєстрації Львівської міської ради (далі - Управління держреєстрації), про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії.
Короткий виклад історії справи
19 квітня 2016 року ОСОБА_6 звернувся до суду з адміністративним позовом до Нотаріуса, треті особи: Реєстраційна служба, ОСОБА_8, ОСОБА_9, Управління держреєстрації, в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення Нотаріуса від 13 квітня 2016 року № 29229033 про скасування запису про право власності ОСОБА_9 на будівлю виробничого корпусу АДРЕСА_1 (далі - будівля виробничого корпусу № 28);
- визнати незаконним та скасувати рішення Нотаріуса про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер № 29229709, від 13 квітня 2016 року щодо передачі у приватну власність ОСОБА_8 будівлі виробничого корпусу № 28;
- зобов'язати Нотаріуса скасувати запис в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (далі - Реєстр) від 13 квітня 2016 року № 29229709 стосовно передачі у приватну власність ОСОБА_8 будівлі виробничого корпусу № 28.
Львівський окружний адміністративний суд постановою від 3 листопада 2016 року адміністративний позов задовольнив частково: визнав протиправним та скасував рішення Нотаріуса від 13 квітня 2016 року № 29229033 про скасування запису про право власності ОСОБА_9 на будівлю виробничого корпусу № 28; визнав протиправним та скасував рішення Нотаріуса від 13 квітня 2016 року № 29229709 про державну реєстрацію прав та їх обтяжень щодо реєстрації права власності за ОСОБА_8 на вказану будівлю.
Судом у ході розгляду справи було встановлено, що Нотаріус 13 квітня 2016 року прийняв рішення № 29229033 про скасування запису про право власності ОСОБА_9 на об'єкт нерухомості - будівлю виробничого корпусу № 28.
Підставою для прийняття такого рішення була подана ОСОБА_8 заява з відповідними документами, зокрема: договір дарування від 30 грудня 2004 року № 7909, посвідчений приватним нотаріусом Львівського міського нотаріального округу Корпало Г. В.; копія ухвали Львівської міської ради від 17 квітня 2008 року № 1767; договір купівлі-продажу нежитлового приміщення від 14 травня 2003 року № 2697; технічний паспорт № 77 від 22 березня 2010 року.
Крім цього, того ж дня Нотаріус прийняв рішення № 29229709 про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, яким здійснив державну реєстрацію права власності на об'єкт нерухомості за ОСОБА_8, що прийняте на підставі відповідної заяви з долученими до неї документами.
Підставою для звернення ОСОБА_8 до приватного нотаріуса з заявами про проведення державної реєстрації прав стало рішення Франківського районного суду м. Львова від 16 липня 2015 року у справі № 465/6755/14-ц, яким цей суд задовольнив позов ОСОБА_8 в частині визнання недійсним договору дарування, укладеного 30 грудня 2004 року між ОСОБА_8 та ОСОБА_9
Судом також було встановлено, що в провадженні Сихівського районного суду м. Львова перебуває справа за позовом ОСОБА_6 до ОСОБА_9, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «Севрус», Приватне підприємство «Сколівські Бескиди», про стягнення заборгованості за договором позики.
Ухвалою суду від 3 грудня 2014 року у цій справі, в порядку забезпечення позову, накладено арешт на будівлю виробничого корпусу № 28, яка на той час належала на праві власності ОСОБА_9
Постановою відділу Державної виконавчої служби Дрогобицького міськрайонного управління юстиції Львівської області від 4 грудня 2014 року відкрито виконавче провадження за цією ухвалою та накладено арешт на об'єкт нерухомого майна. Відповідне рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень було внесено до Реєстру 5 грудня 2014 року державним реєстратором.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 9 лютого 2017 року постанову Львівського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2016 року скасував, а провадження у справі закрив, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі, посилаючись на порушення норм процесуального права, ОСОБА_11 як представник ОСОБА_6 звернулася із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2017 року та залишити в силі постанову Львівського окружного адміністративного суду від 3 листопада 2016 року.
У касаційній скарзі представник позивача стверджує, що у ОСОБА_6 немає договірних правовідносин із учасниками справи, він не є стороною жодних цивільно-правових угод, предметом яких є нерухоме майно, щодо якого Нотаріусом вчинено реєстраційні дії, а позовні вимоги стосуються порушення останнім як державним реєстратором пункту 6 частини першої статті 24 Закону України від 1 липня 2004 року № 1952-ІV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1952-ІV), тому вважає, що правові відносини у справі мають публічно-правовий характер і спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 27 лютого 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою представника позивача.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 18 червня 2018 року прийняв адміністративну справу до свого провадження.
26 червня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_11 як представника ОСОБА_6 залишено без задоволення, а ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2017 року - без змін.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, направленим на захист своїх майнових прав на об'єкт нерухомого майна, щодо якого Нотаріусом вчинено реєстраційні дії.
Ураховуючи факт існування справи за позовом ОСОБА_6 про стягнення заборгованості за договором позики, у межах якої накладено арешт на будівлю виробничого корпусу № 28, а також рішення про реєстрацію права власності на цю будівлю за ОСОБА_8, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір у справі не є публічно-правовим, оскільки поглинається спором про право, а тому має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі має приватноправовий характер та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуємося з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС (в редакції, чинній на час прийняття судами рішень) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Згідно із частиною першою статті 3 КАС (в редакції, чинній на час прийняття судами рішень) справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є скасування рішень відповідача від 13 квітня 2016 року № 29229033 та № 29229709 про скасування запису про право власності ОСОБА_9 на будівлю виробничого корпусу № 28 та про реєстрацію права власності за ОСОБА_8 на вказану будівлю, оскільки Нотаріусом не було здійснено перевірку наявності підстав для зупинення державної реєстрації та зареєстровано право власності на майно, незважаючи на те, що в Реєстрі містився запис про заборону відчуження цього майна.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Нотаріус, приймаючи вказане рішення, порушив вимоги чинного законодавства, зокрема Закону № 1952-IVта здійснив реєстрацію права власності на будівлю виробничого корпусу № 28з порушенням порядку здійснення державної реєстрації.
Отже, предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятих відповідачем рішень, які за своєю юридичною природою є рішеннями суб'єкта владних повноважень та мають прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначені законом.
Незважаючи на те, що оскаржувані реєстраційні дії були вчинені за заявою третьої особи, втручання в права позивача було здійснено Нотаріусом шляхом прийняття оскаржуваних рішень в порушення вимог закону.
Вважаємо, що дослідженню в цій справі підлягають владні, управлінські рішення відповідача щодо державної реєстрації речових прав, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
Відносини, пов'язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулюються Законом № 1952-IV в редакції, що діяла на час прийняття Нотаріусом оскаржуваних рішень.
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних записів до Реєстру.
Згідно з частиною першою статті 11 Закону № 1952-IV державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.
Частиною першою статті 10 Закону № 1952-IV встановлено, що у випадку, передбаченому цим Законом, державним реєстратором є нотаріус.
Державна реєстрація прав проводиться в такому порядку: формування та реєстрація заяви в базі даних заяв; прийняття документів, що подаються разом із заявою про державну реєстрацію прав, виготовлення їх електронних копій шляхом сканування (у разі подання документів у паперовій формі) та розміщення їх у Реєстрі; встановлення черговості розгляду заяв про державну реєстрацію прав, що надійшли на розгляд; перевірка документів на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав, зупинення державної реєстрації прав та прийняття відповідних рішень; прийняття рішення про державну реєстрацію прав або про відмову в такій реєстрації; відкриття (закриття) розділу в Реєстрі та/або внесення до Реєстру відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, про об'єкти та суб'єктів цих прав; формування інформації з Реєстру для подальшого використання заявником; видача документів за результатом розгляду заяв у сфері державної реєстрації прав (частина перша статті 18 Закону № 1952-IV).
Відповідно до частини четвертої статті 18 Закону № 1952-IV державній реєстрації підлягають виключно заявлені речові права на нерухоме майно та їх обтяження, за умови їх відповідності законодавству і поданим документам.
Згідно із пунктами 1, 2 частини третьої статті 10 Закону № 1952-IV державний реєстратор встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, зокрема: відповідність обов'язкового дотримання письмової форми правочину та його нотаріального посвідчення у випадках, передбачених законом; відповідність повноважень особи, яка подає документи для державної реєстрації прав; відповідність відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що містяться у Реєстрі, відомостям, що містяться у поданих документах; наявність обтяжень прав на нерухоме майно; наявність факту виконання умов правочину, з якими закон та/або відповідний правочин пов'язує можливість виникнення, переходу, припинення речового права, що підлягає державній реєстрації; перевіряє документи на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав та приймає відповідні рішення.
Частиною першою статті 25 Закону № 1952-IV передбачено, що проведення державної реєстрації прав зупиняється на підставі рішення суду про заборону вчинення дій, пов'язаних з державною реєстрацією речових прав, що набрало законної сили. Державний реєстратор невідкладно повідомляє про зупинення реєстрації прав заявника.
Таким чином, державний реєстратор є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та заявником прав чи їх обтяжень - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідного заявника від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку.
На нашу думку, вимоги щодо реєстрації майна, інших реєстраційних дій можуть розглядатися судами в порядку цивільного чи господарського судочинства (залежно від суб'єктного складу), якщо такі вимоги є похідними (задоволення яких залежить від задоволення іншої - основної позовної вимоги) від спору щодо такого майна або майнових прав у зв'язку з оскарженням заінтересованою особою не самої реєстраційної дії (рішення), а підстави її проведення.
Видається, що вимога про оскарження реєстраційної дії може бути похідною вимогою, якщо вона заявлена разом із основної вимогою, наприклад такою, як вимога про визнання правочину недійним чи витребування майна із чужого незаконного володіння.
Вважаємо за необхідне вказати, що позивач, у касаційній скарзі зазначав, що він не має договірних правовідносин із учасниками справи, не є стороною жодних цивільно-правових угод, предметом яких є нерухоме майно, щодо якого Нотаріусом вчинено реєстраційні дії.
Отже, на нашу думку, якщо позивач обґрунтовує незаконність відповідної реєстраційної дії саме порушенням з боку державного реєстратора під час її здійснення, то така вимога не є похідною від будь-якої іншої вимоги, а є основною вимогою і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Таке розмежування обумовлене й обсягом судового контролю в адміністративному судочинстві, визначеним частиною третьою статті 2 КАС, який не охоплює оцінки правомірності діянь/рішень суб'єкта владних повноважень з огляду на наслідки, які це діяння/рішення спричинили, чи правомірності юридичного факту, що став підставою реєстрації.
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Діяльність з державної реєстрації речових прав має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, здійснюється державним органом або суб'єктом з делегованими державою повноваженнями, тому має всі ознаки діяльності з державного управління. Суб'єкт такої діяльності здійснює від імені і за дорученням держави функції з контролю у сфері державної реєстрації (зокрема перевіряє подані документи), приймає обов'язкові для заявника управлінські рішення, тому має всі ознаки суб'єкта владних повноважень. Такі управлінські відносини за участю суб'єкта владних повноважень, що врегульовані нормами саме адміністративного законодавства, є адміністративними правовідносинами.
Державна реєстрація по суті є інститутом превентивного правосуддя, оскільки запобігає порушенню прав та законних інтересів власників, заставодержателів тощо від порушень внаслідок незаконних реєстраційних дій, тим самим зменшуючи кількість звернень до суду з вимогами про визнання реєстраційних дій незаконними.
Враховуючи викладене, вважаємо неправильною позицію про те, що рішення державного реєстратора не можуть бути предметом судового контролю окремо від вимог, заявлених у цивільному чи господарському спорі, навіть у разі наявності порушень законодавства з боку державного реєстратора під час виконання ним своїх повноважень.
Позивач наголошував на недотриманні Нотаріусом порядку здійснення реєстрації нерухомого майна і, що здійснення таких реєстраційних дій є порушенням чинного законодавства та інтересів позивача.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв'язку з недотриманням ним вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Спір у цій справі стосується виключно проведення державної реєстрації права власності на будівлю та не є спором про право. Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер.
Ураховуючи наведене, не погоджуємось із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
За наведених обставин вважаємо, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що цей спір підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак касаційна скарга підлягала задоволенню, а ухвала Львівського окружного адміністративного суду від 9 лютого 2017 року скасуванню з направленням справи до цього ж суду для продовження розгляду.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
Н. О. Антонюк
В. В. Британчук
І. В. Саприкіна