ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
на постанову від 14 листопада 2018 року у справі № 809/1625/15 (провадження
№ 11-998апп18)
за позовом Відкритого акціонерного товариства «Нафтова компанія «Роснафта» (далі - ВАТ «НК «Роснафта») до Івано-Франківської обласної ради (далі - Облрада), третя особа - Управління майна спільної власності територіальних громад області Облради, про визнання протиправним та скасування рішення
Короткий виклад історії справи
У квітні 2015 року ВАТ «НК «Роснафта» звернулося до адміністративного суду з вимогами визнати незаконним та скасувати рішення Облради від 27 березня 2015 року № 1595-35/2015 «Про майновий комплекс «Пансіонат «Гута» (далі - рішення Облради, оскаржуване рішення).
Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржуваним рішенням Облради визнано право спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст області на майновий комплекс «Пансіонат «Гута», який належить на праві приватної власності позивачу. Вважає рішення Облради незаконним та просить суд його скасувати.
Івано-Франківський окружний адміністративний суд постановою від 19 травня 2016 року позов задовольнив.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 15 вересня 2016 року рішення суду першої інстанції скасував, провадження у справі закрив, оскільки цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Суд апеляційної інстанції мотивував своє рішення тим, що спір у цій справі не є публічно-правовим, а випливає з договірних відносин і має вирішуватися в порядку господарського судочинства.
Не погодившись із таким рішенням, представник ВАТ «НК «Роснафта» подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, порушує питання про скасування цього судового рішення з направленням справи на новий апеляційний розгляд.
На обґрунтування наведених в касаційній скарзі вимог представник позивача зазначив, що предметом спору є перевірка законності дій Облради, яка, на думку позивача, ухвалила рішення щодо майнового комплексу «Пансіонат «Гута» поза межами повноважень, визначених Законом України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 280/97-ВР), тому спір у справі не має ознак цивільно-правового та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 30 вересня 2016 року відкрив касаційне провадження у справі.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС) викладено в новій редакції.
28 серпня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року касаційну скаргу ВАТ «НК «Роснафта» залишено без задоволення, а ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2016 року - без змін.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
З доводів позивача, змісту позовних вимог та встановлених у цій справі обставин убачається, що ВАТ «НК «Роснафта» звернулося до адміністративного суду за захистом свого права власності на майновий комплекс «Пансіонат «Гута».
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває чи втрачає речове право на об'єкт нерухомого майна, то спір стосується права цивільного і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
Таким чином, цей спір стосується права цивільного, адже вирішення питання правомірності набуття відповідачем права на об'єкт нерухомого майна, як і питання щодо порушення прав позивача внаслідок ухвалення рішення Облрадою, має здійснюватися в порядку господарського судочинства з огляду на суб'єктний склад сторін спору.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуюсь з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС (тут і далі в редакції, чинній на час прийняття судами рішень) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Пункт 7 частини першої статті 3 КАС визначає, що суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із частиною першою статті 3 КАС справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є законність рішення Облради, яке, на думку позивача, прийняте з перевищенням меж владних повноважень.
Отже, предметом доказування у цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого органом місцевого самоврядування рішення та питання виконання Облрадою вимог Закону № 280/97-ВР щодо наявності повноважень для прийняття такого рішення.
Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (стаття 2 Закону № 280/97-ВР).
Відповідно до статті 1 Закону № 280/97-ВР представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.
Згідно з частиною першою статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.
На підставі частини першої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Таким чином, обласна рада є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між нею та особою, якої стосується прийняте нею рішення - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідної особи від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні процедури чи порядку прийняття рішення, є завданням адміністративного судочинства.
Обставинами, які підлягали доказуванню у цій справі, є виключно питання наявності у Облради повноважень для прийняття оскаржуваного рішення, а отже, законність рішення Облради. Відтак спір належить до адміністративної юрисдикції та має вирішуватися судами за правилами КАС.
Рішення органу місцевого самоврядування за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень, яке обласна рада повинна виносити у порядку, на підставі та у спосіб, визначений Конституцією та Законами.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням органу місцевого самоврядування, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 3, 17 КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
Ураховуючи наведене, не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
За таких обставин вважаю, що спірні правовідносини не є приватноправовими, а тому суд апеляційної інстанцій дійшов помилкового висновку про те, що цей спір не підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Отже, касаційна скарга позивача підлягала задоволенню, ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 вересня 2016 року скасуванню, з направленням справи на новий розгляд до цього суду.
Суддя Великої Палати
Верховного Суду О.Б. Прокопенко