ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Антонюк Н. О., Британчука В. В., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Саприкіної І. В.,
на постанову від 14 листопада 2018 року у справі № 807/73/15 (провадження
№ 11-753апп18)
за позовом прокурора Рахівського району Закарпатської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Закарпатської обласної державної адміністрації, Державного підприємства «Великобичківське лісомисливське господарство» (далі -ДП «Великобичківське лісомисливське господарство») до Рахівської районної державної адміністрації Закарпатської області (далі - Рахівська РДА), третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Державна інспекція сільського господарства в Закарпатській області, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Верхньоводянська сільська рада Рахівського району Закарпатської області (далі - Сільрада), про скасування розпорядження
Короткий виклад історії справи
У січні 2015 року прокурор звернувся до суду з позовом, у якому просив скасувати розпорядження голови Рахівської РДА від 30 березня 2010 року № 296 «Про вилучення земельної ділянки» (далі - Розпорядження).
Свої позовні вимоги обґрунтовував тим, що Розпорядженням вилучено земельну ділянку загальною площею 0,15 га, яка знаходиться в постійному користуванні ДП «Великобичківське лісомисливське господарство», та переведено до земель запасу Сільради за межами населеного пункту. Прокурор вважає, що, приймаючи вказане Розпорядження, голова Рахівської РДА вийшов за межі наданих йому повноважень, оскільки вказана земельна ділянка знаходиться за межами населеного пункту, а тому повноваження щодо вилучення земельної ділянки відповідно до статті 21 Закону України від 9 квітня 1999 року № 586-ХІV «Про місцеві державні адміністрації» та статті 31 Лісового кодексу України (в редакції, чинній на час винесення Розпорядження) належать до компетенції Закарпатської обласної державної адміністрації.
Закарпатський окружний адміністративний суд ухвалою від 24 червня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 8 жовтня 2015 року, на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у редакції, чинній на час ухвалення рішень у справі, провадження у справі закрив.
Суди установили, що 30 березня 2010 року голова Рахівської РДА прийняв Розпорядження про вилучення земельної ділянки загальною площею 0,15 га, яка знаходиться в постійному користуванні ДП «Великобичківське лісомисливське господарство», в межах території Лужанського лісництва (квартал 4, виділ 38) та переведення її до земель запасу Сільради за межами населеного пункту.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, дійшов висновку, що цей спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки вразі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення у сфері земельних відносин (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання такого рішення має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, позаяк виникає спір про право цивільне.
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, прокурор подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального права, просить скасувати ухвали судів першої та апеляційної інстанцій, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. Прокурор вважає, що у правовідносинах немає спору про право цивільне між сторонами, а дослідженню підлягають виключно владні, управлінські рішення та дії відповідача, який у межах спірних правовідносин діє як суб'єкт владних повноважень.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 23 лютого 2016 року відкрив касаційне провадження за скаргою прокурора.
19 червня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС у чинній редакції, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області залишено без задоволення, а ухвали Закарпатського окружного адміністративного суду від 24 червня 2015 року та Львівського апеляційного адміністративного суду від 8 жовтня 2015 року - без змін.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що позов у цій справі подано на захист порушеного права постійного землекористування ДП «Великобичківське лісомисливське господарство»через його незгоду з волевиявленням власника про припинення правовідносин із землекористування шляхом вилучення земельної ділянки за оскаржуваним Розпорядженням як здійсненого через неуповноважений орган.
Зазначене унеможливлює оцінку правовідносин сторін у цій справі як таких, що ґрунтуються на управлінських чи контролюючих функціях однієї сторони стосовно іншої, отже, ця справа не має визначених КАС ознак адміністративного позову.
Суди попередніх інстанцій належним чином визначили характер спору, суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет та підстави заявлених вимог, унаслідок чого дійшли обґрунтованого висновку щодо належності спору до юрисдикції господарського суду, тому наведені в касаційній скарзі доводи про те, що цей спір має розглядатися саме в порядку адміністративного судочинства, є безпідставними.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС у чинній редакції суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуємося з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Згідно із частиною першою статті 3 КАС (у редакції, чинній на час прийняття судами рішень) справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час прийняття судами рішень) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є скасування рішення відповідача від 30 березня 2010 року про вилучення земельної ділянки, яка знаходиться в постійному користуванні ДП «Великобичківське лісомисливське господарство» та переведення її до земель запасу Сільради за межами населеного пункту, оскільки у Рахівської РДА були відсутні повноваження щодо прийняття такого рішення.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач, приймаючи вказане рішення, порушив вимоги чинного законодавства, зокрема Закону України від 9 квітня 1999 року N 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 586-XIV) та Земельного кодексу України (далі - ЗК) і прийняв розпорядження, не маючи на те повноважень.
Отже, предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення, яке за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень та повинне прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначені законом.
Вважаємо, що дослідженню в цій справі підлягають владні, управлінські рішення відповідача щодо вилучення земельної ділянки та переведення її до земель запасу Сільради, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
Повноваження державних адміністрацій з питань земельних і лісових відносин визначаються Законом № 586-XIV, ЗК та Лісовим кодексом України (далі - ЛК) (у редакції, чинній на час прийняття Розпорядження).
Відповідно до пункту 5 статті 31 ЛК обласні держадміністрації передають у власність, надають у постійне користування для нелісогосподарських потреб земельні лісові ділянки площею до 1 гектара, що перебувають у державній власності, на відповідній території, а також у межах міст республіканського (Автономної Республіки Крим) та обласного значення та припиняють права користування ними.
Згідно з пунктом 3 статті 32 ЛК районні державні адміністрації у сфері лісових відносин на їх території передають у власність, надають у постійне користування для нелісогосподарських потреб земельні лісові ділянки площею до 1 гектара, що перебувають у державній власності, у межах сіл, селищ, міст районного значення та припиняють права користування ними.
Статтею 149 ЗК передбачено, що земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Вилучення земельних ділянок провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень.
Районні державні адміністрації на їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: сільськогосподарського використання; ведення водного господарства, крім випадків, визначених частиною дев'ятою цієї статті; будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, лікарень, підприємств торгівлі, інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції тощо), крім випадків, визначених частиною дев'ятою цієї статті.
Обласні державні адміністрації на їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами п'ятою, дев'ятою цієї статті.
Згідно з пунктом 12 Перехідних положень ЗК до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.
Отже, розпорядження земельними ділянками державної власності є організаційно-правовою діяльністю суб'єктів владних повноважень - органів державної влади, які здійснюють її шляхом прийняття актів з дотриманням встановленої процедури та в межах повноважень, які чітко визначені в законі.
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Діяльність із розпорядження землями державної власності має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, здійснюється державним органом, тому має всі ознаки діяльності з державного управління.
Суб'єкт такої діяльності здійснює від імені та за дорученням держави функції з розпорядження землями, що перебувають у державній власності, приймає обов'язкові для виконання управлінські рішення щодо цього майна, тому має всі ознаки суб'єкта владних повноважень. Такі управлінські відносини за участю суб'єкта владних повноважень, що врегульовані нормами саме адміністративного законодавства, є адміністративними правовідносинами.
Враховуючи викладене, вважаємо неправильною позицію, що відповідні розпорядження райдержадміністрації не можуть бути предметом судового контролю окремо від вимог, заявлених у цивільному чи господарському спорі.
Позивач наголошував на відсутності у Рахівської РДА повноважень щодо вилучення земель державної власності за межами населених пунктів, що прийняття такого рішення суперечить чинному на час прийняття рішення законодавству.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв'язку з недотриманням ним вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок вилучення земельної ділянки державної власності, розташованої за межами населеного пункту, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Спір у цій справі стосується виключно наявності компетенції на прийняття оскаржуваного Розпорядження та не є спором про право.
Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер.
Ураховуючи наведене, не погоджуємось із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
За наведених обставин вважаємо, що суди першої та апеляційної інстанції дійшли помилкового висновку про те, що цей спір не підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Відтак касаційна скарга підлягала задоволенню, а ухвала Закарпатського окружного адміністративного суду від 24 червня 2015 року та ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 8 жовтня 2015 року - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для розгляду по суті.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О.Б. Прокопенко
Н. О.Антонюк
В. В.Британчук
О. С.Золотніков
В. С.Князєв
Л. М.Лобойко
І. В.Саприкіна