ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., ЗолотніковаО. С., ОСОБА_4
на постанову від 14 листопада 2018 року у справі № 804/5499/17 (провадження
№ 11-969апп18)
за позовом ОСОБА_5 до відділу державної реєстрації Томаківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області (далі - відділ державної реєстрації Томаківської РДА), третя особа - Селянське (фермерське) господарство ОСОБА_7 (далі - СФГ ОСОБА_7.), про визнання нечинним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії
Короткий виклад історії справи
ОСОБА_5 звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просила:
- визнати нечинним та скасувати рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 19 серпня 2014 року № 15233451, прийняте державним реєстратором прав на нерухоме майно Реєстраційної служби Томаківського районного управління юстиції Дніпропетровської області Полозком О. В. щодо реєстрації іншого речового права - договору оренди земельної ділянки від 21 липня 2014 року № 362, укладеного між СФГ ОСОБА_7 та ОСОБА_5, на земельну ділянку, що розташована за адресою: Дніпропетровська область, Томаківський район, Чумаківська сільська рада Томаківського району Дніпропетровської області, кадастровий номер земельної ділянки НОМЕР_1 за СФГ ОСОБА_7;
- зобов'язати відділ державної реєстрації Томаківської РДА вилучити з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запис про державну реєстрацію вказаного договору.
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначила, що їй на підставі рішення Томаківської Ради народних депутатів від 18 лютого 2003 року № 86-р на праві приватної власності належить земельна ділянка для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, площею 6,390 га (пай № 362), яка розташована на території Чумаківської сільської ради Томаківського району Дніпропетровської області.
1 листопада 2008 року між ОСОБА_5 та СФГ ОСОБА_7 в особі голови господарства ОСОБА_7 укладено договір оренди вказаної земельної ділянки строком на п'ять років, починаючи з дати його реєстрації.
Після закінчення строку дії вказаного договору оренди ОСОБА_5 були укладені нові договори оренди землі з СФГ ОСОБА_7
14 серпня 2014 року державним реєстратором Реєстраційної служби Томаківського районного управління юстиції Дніпропетровської області Полозком О. В. проведено державну реєстрацію договору оренди земельної ділянки № 362 від 21 липня 2014 року, орендар - СФГ ОСОБА_7, орендодавець (власник) - ОСОБА_5, строком до 14 серпня 2024 року з правом пролонгації та передачі в піднайм (суборенду).
У березні 2016 року ОСОБА_5 звернулася до Томаківського районного суду Дніпропетровської області з позовною заявою до СФГ ОСОБА_7 про розірвання договору оренди землі. В рамках цієї цивільної справи Томаківським районним судом Дніпропетровської області з Томаківського районного управління юстиції Дніпропетровської області було витребувано копію договору оренди земельної ділянки № 362 від 21 липня 2014 року.
Ознайомившись із цією копією, ОСОБА_5 вказала, що не укладала із третьою особою договір оренди земельної ділянки у тому вигляді, який він має зараз, а всі сторінки у ньому, окрім останньої, на якій міститься підпис позивача, СФГ ОСОБА_7 були замінені і у сфальсифікованому вигляді подані для проведення державної реєстрації, чим порушено встановлену законом процедуру зміни умов договору та права позивача як власниці земельної ділянки щодо вільного розпорядження нею.
14 грудня 2016 року ОСОБА_5 звернулася до Томаківського районного суду Дніпропетровської області з позовною заявою до СФГ ОСОБА_7 про визнання договору оренди земельної ділянки № 362 від 21 липня 2014 року недійсним, скасування державної реєстрації права оренди, повернення земельної ділянки та відшкодування моральної шкоди.
У справі № 195/1550/16-ц Томаківським районним судом Дніпропетровської області було витребувано від Томаківської районної державної адміністрації Дніпропетровської області оригінали вказаного договору оренди та реєстраційної справи з усіма документами стосовно реєстрації цього договору.
4 серпня 2017 року у судовому засіданні ОСОБА_5 ознайомилась із реєстраційною справою укладеного нею із третьою особою договору оренди та з рішенням про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 19 серпня 2014 року № 15233451 і, не погоджуючись із таким рішенням, з метою його вилучення з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, звернулася з цим позовом.
Вважає, що відповідачем оскаржуваний запис внесено безпідставно та всупереч вимогам чинного законодавства, оскільки надані для реєстрації документи не відповідали вимогам, встановленим законом.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 4 вересня 2017 року у відкритті провадження у цій справі відмовлено.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 15 листопада 2017 року ухвалу суду першої інстанції залишив без змін.
У касаційній скарзі позивач просила скасувати ухвали судів першої та апеляційної інстанцій і направити справу до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
При цьому зазначає, що спір у цій справі є публічно-правовим, оскільки предметом спору є оцінка дій відповідача як суб'єкта владних повноважень при прийнятті ним спірного рішення про реєстрацію речового права. Крім того, посилається на порушення відповідачем вимог Закону України від 1 липня 2014 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 1952-IV), оскільки було прийнято для реєстрації документи, що не відповідали вимогам закону.
Позивач вважає, що приймаючи рішення про закриття провадження в адміністративній справі та вказуючи на її належність до юрисдикції загального суду в порядку цивільного судочинства, суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування їх рішень.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою
від 5 лютого 2018 року відкрив провадження за касаційною скаргою ОСОБА_5 та ухвалою від 13 серпня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у зв'язку з тим, що учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Постановою Великої Палати Верховного Суду касаційну скаргу ОСОБА_5 залишено без задоволення, ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 4 вересня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року - без змін.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду підтримала висновок судів першої та апеляційної інстанцій, та зазначає, що спірні правовідносини виникли у зв'язку з незгодою позивача із прийнятим державним реєстратором рішенням про державну реєстрацію договору оренди земельної ділянки і фактично спрямовані на припинення цього договору оренди, а тому є похідними від заявлених позивачем у цивільний справі вимог про визнання договору оренди між ОСОБА_5 та третьою особою недійсним.
Сама по собі участь суб'єкта владних повноважень у спірних правовідносинах не дає підстав для віднесення такого спору до категорії публічно-правових, оскільки визначальною ознакою для встановлення юрисдикції, до якої має бути віднесено спір, є суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа.
Якщо порушення своїх прав позивач вбачає у наслідках, спричинених діями, бездіяльністю або рішенням органу державної влади, вважаючи, що вони призвели до виникнення, зміни чи припинення її цивільних прав та/або обов'язків, унеможливлюють їх належну реалізацію тощо, то оспорювання таких дій, бездіяльності чи рішення як спосіб захисту майнових або особистих немайнових прав має відбуватись за правилами цивільного судочинства.
Як убачається із встановлених судами обставин справи та доводів касаційної скарги, звернення із цим позовом обумовлено незгодою позивача з укладеним із СФГ ОСОБА_7 договором оренди земельної ділянки, зокрема, як указує ОСОБА_5, зі змінами умов договору в односторонньому порядку третьою особою шляхом фальсифікації поданих державному реєстратору документів.
При цьому між позивачем та третьою особою існує невирішений спір про визнання такого договору недійсним, скасування державної реєстрації права оренди, повернення земельної ділянки та відшкодування моральної шкоди, який розглядається Томаківським районним судом Дніпропетровської області (справа № 195/1550/16-ц) і на момент розгляду цієї справи судами першої та апеляційної інстанцій та на момент розгляду касаційної скарги позивача залишався невирішеним.
Спір у цій справі не пов'язаний із захистом прав позивача у публічно-правових відносинах від порушень з боку суб'єкта владних повноважень, а стосується захисту приватних інтересів, відтак, з урахуванням суб'єктного складу, має бути вирішений за правилами цивільного судочинства.
Аналогічна правова позиція також була висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 336/2177/17 та від 3 жовтня 2018 року у справі № 815/1595/17.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуємося з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час ухвалення судами оскаржуваних рішень) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Згідно із частиною першою статті 3 КАС (у зазначеній редакції) справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС (у редакції, чинній на час постановлення судами оскаржуваних ухвал) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є скасування рішення відповідача від 14 серпня 2014 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 15233451 щодо реєстрації за СФГ ОСОБА_7 права оренди земельної ділянки № 362, площею 6,39 га, кадастровий номер НОМЕР_1 яка розташована за адресою: Дніпропетровська область, Томаківський район, Чумаківська сільська рада Томаківського району Дніпропетровської області,.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач, ухвалюючи вказане рішення, порушив вимоги чинного законодавства, зокрема Закону № 1952-IV, оскільки прийняв до реєстрації документи, оформлені з порушенням вимог законодавства.
Отже, предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення, яке за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень та повинне прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначені законом.
Незважаючи на те, що оскаржувані реєстраційні дії були вчинені за заявою третьої особи, втручання в права позивача було здійснено державним реєстратором шляхом прийняття оскаржуваного рішення.
Вважаємо, що дослідженню в цій справі підлягають владні, управлінські рішення відповідача щодо державної реєстрації речових прав, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
Відносини, пов'язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулюються Законом № 1952-IV.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону № 1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, обтяження таких прав шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Згідно зі статтею 9 Закону № 1952-IV державний реєстратор самостійно приймає рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень або відмову в такій реєстрації.
Таким чином, державний реєстратор є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та заявником прав чи їх обтяжень - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідного заявника від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку.
На нашу думку, вимоги щодо реєстрації майна, інших реєстраційних дій можуть розглядатися судами в порядку цивільного чи господарського судочинства (залежно від суб'єктного складу), якщо такі вимоги є похідними (задоволення яких залежить від задоволення іншої - основної позовної вимоги) від спору щодо такого майна або майнових прав у зв'язку з оскарженням заінтересованою особою не самої реєстраційної дії (рішення), а підстави її проведення.
Видається, що вимога про оскарження реєстраційної дії може бути похідною вимогою, якщо вона заявлена разом із основної вимогою, наприклад такою, як вимога про визнання правочину недійним чи витребування майна із чужого незаконного володіння.
Якщо ж позивач обґрунтовує незаконність відповідної реєстраційної дії саме порушенням з боку державного реєстратора під час її здійснення, то така вимога не є похідною від будь-якої іншої вимоги, а є основною вимогою і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Таке розмежування обумовлене й обсягом судового контролю в адміністративному судочинстві, визначеним частиною третьою статті 2 КАС, який не охоплює оцінки правомірності діянь/рішень суб'єкта владних повноважень з огляду на наслідки, які це діяння/рішення спричинили, чи правомірності юридичного факту, що став підставою реєстрації.
Наявність спору про право цивільне щодо оспорюваного договору, який перебуває на розгляді Томаківського районного суду Дніпропетровської області є підтвердженням того, що позивачка, оскаржуючи окремо рішення державного реєстратора в порядку адміністративного судочинства, вважає таку вимогу основною та просить вирішити питання лише щодо правомірності чи неправомірності дій суб'єкта владних повноважень.
Зі змісту позовних вимог убачається, що предметом перевірки в цій справі є виключно дотримання державним реєстратором (як суб'єктом владних повноважень) під час виконання покладених на нього законом публічно-владних управлінських функцій установленого законом порядку прийняття рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зокрема правомірність здійснення реєстрації права користування земельною ділянкою. Питання правомірності чи неправомірності набуття СФГ ОСОБА_7 права користування згаданою вище земельною ділянкою, як і питання дійсності договору оренди перед судом порушено не було.
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Так, право оренди земельної ділянки підлягає державній реєстрації відповідно до закону (частина п'ята статті 6 Закону України від 6 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)).
Статтею 125 Земельного кодексу України (далі - ЗК) передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Відповідно до статті 126 ЗКправо власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону № 1952-IV.
Державній реєстрації підлягають виключно заявлені речові права на нерухоме майно та їх обтяження за умови їх відповідності законодавству і поданим документам (частина четверта статті 15 Закону № 1952-IV).
Частиною другою статті 9 Закону № 1952-IV передбачено, що державний реєстратор приймає рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, про відмову в державній реєстрації, про її зупинення, внесення змін до Державного реєстру прав.
Згідно частини першої статті 22 Закону № 1952-IV у разі, якщо документи для державної реєстрації прав та їх обтяжень подано не в повному обсязі, передбаченому нормативно-правовими актами, державний реєстратор у строк, встановлений частинами п'ятою, сьомою і восьмою статті 15 цього Закону для розгляду заявлених прав, приймає рішення про зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень і письмово повідомляє про це заявника.
На підставі статті 24 Закону № 1952-IV у разі, якщо подані документи не відповідають вимогам, встановленим цим Законом, або не дають змоги встановити відповідність заявлених прав документам, що їх посвідчують, у державній реєстрації прав та їх обтяжень може бути відмовлено.
Із системного аналізу законодавчо закріпленої компетенції державного реєстратора вбачається, що саме до його обов'язків входить прийняття і перевірка документів, що подаються для державної реєстрації прав та їх обтяжень, встановлення факту відсутності підстав для відмови в державній реєстрації прав та їх обтяжень, зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та/або їх обтяжень; прийняття рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відмову в ній або зупинення державної реєстрації.
Законодавець поклав на відповідних посадових осіб обов'язок під час реєстрації перевіряти відповідність нормам законодавства подані до реєстрації документи, форми правочинів, відсутність суперечності зареєстрованих прав і тих, що подаються до реєстрації, та в деяких випадках - факт виконання умов правочину. Зазначене свідчить, що реєстрація прав на нерухоме майно не є автоматичною, здійснюється не за явочним принципом. Приймаючи рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відповідна посадова особа здійснює дії по аналізу поданих документів, зареєстрованих прав тощо та приймає відповідне рішення про здійснення реєстрації або про відмову у здійсненні такої реєстрації, яке є обов'язковим для заявника.
Діяльність з державної реєстрації речових прав в такому випадку має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, здійснюється державним органом або суб'єктом з делегованими державою повноваженнями, тому має всі ознаки діяльності з державного управління. Суб'єкт такої діяльності здійснює від імені і за дорученням держави функції з контролю у сфері державної реєстрації (зокрема перевіряє подані документи), приймає обов'язкові для заявника управлінські рішення, тому має всі ознаки суб'єкта владних повноважень. Такі управлінські відносини за участю суб'єкта владних повноважень, що врегульовані нормами саме адміністративного законодавства, є адміністративними правовідносинами.
Здійснюючи дії при перевірці поданих документів, співставлення зареєстрованих та заявлених до реєстрації прав, державна реєстрація по суті є інститутом превентивного правосуддя, оскільки запобігає порушенню прав та законних інтересів власників, заставодержателів тощо від порушень внаслідок незаконних реєстраційних дій, тим самим зменшуючи кількість звернень до суду з вимогами про визнання реєстраційних дій незаконними.
Тому вважаємо неправильною позицію про те, що рішення державного реєстратора не можуть бути предметом судового контролю окремо від вимог, заявлених у цивільному чи господарському спорі, навіть у разі наявності порушень законодавства з боку державного реєстратора під час виконання ним своїх повноважень.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв'язку з недотриманням ним вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Спір у цій справі стосується виключно проведення державної реєстрації права оренди земельної ділянки, а не підстав набуття такого права, та не є спором про право. Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер.
Крім того, відповідно до пункту 9 частини першої статті 3 КАС відповідачем є суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
На нашу думку, належним відповідачем у цій справі повинен бути суб'єкт владних повноважень, рішення якого оскаржується у зв'язку з порушенням вимог законодавства.
Ураховуючи наведене, не погоджуємось із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
За наведених обставин вважаємо, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що цей спір не підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак касаційна скарга підлягала задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для розгляду по суті.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
О. С. Золотніков
І. В. Саприкіна