ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., АнтонюкН. О., Саприкіної І. В.
на постанову від 7 листопада 2018 року у справі № 821/406/17 (провадження
№ 11-962апп18)
за позовом ОСОБА_5 до державного реєстратора прав на нерухоме майно та їх обтяжень відділу державної реєстрації Новозбур'ївської сільської ради Голопристанського району Херсонської області Крамаренко ТетяниАнатоліївни (далі - державний реєстратор), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Сільськогосподарське підприємство «Басматі» (далі - ТОВ «Басматі») про визнання протиправними і скасування рішень
Короткий виклад історії справи
У березні 2017 року ОСОБА_5 звернулася до суду з позовом, у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 31685087 від 3 жовтня 2016 року, номер запису про інше речове право 16704897, на підставі якого здійснено державну реєстрацію права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1
за договором оренди земельної ділянки від 23 вересня 2016 року, укладеним між ОСОБА_5 та ТОВ «Басматі»;
- скасувати державну реєстрацію права оренди земельної ділянки площею 2,6458 га, кадастровий номер НОМЕР_1, за договором оренди між ОСОБА_5 та ТОВ «Басматі»;
- визнати протиправним та скасувати рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 31688747 від 3 жовтня 2016 року, номер запису про інше речове право 16708756, на підставі якого здійснено державну реєстрацію права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_2 за договором оренди земельної ділянки від 23 вересня 2016 року, укладеним між ОСОБА_5 та ТОВ «Басматі»;
- скасувати державну реєстрацію права оренди земельної ділянки площею 0,7117 га з кадастровим номером НОМЕР_2 за договором оренди, укладеним між ОСОБА_5 та ТОВ «Басматі»;
- визнати протиправним та скасувати рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 31685349 від 3 жовтня 2016 року, номер запису про інше речове право 16705182, на підставі якого здійснено державну реєстрацію права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_3 за договором оренди земельної ділянки від 23 вересня 2016 року, укладеним між ОСОБА_5 та ТОВ «Басматі»;
- скасувати державну реєстрацію права оренди земельної ділянки площею 1,4699 га з кадастровим номером НОМЕР_3 за договором оренди, укладеним між ОСОБА_5 та ТОВ «Басматі».
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_5 зазначила, що вона є власником земельних ділянок з кадастровими номерами НОМЕР_2, НОМЕР_1, НОМЕР_3 загальною площею 4,83 га. 1 вересня 2011 року вона уклала з ТОВ «Басматі» договір оренди, передавши земельні ділянки в оренду цьому товариству строком на п'ять років з дня реєстрації договору оренди, тобто до 15 березня 2017 року. У лютому 2017 року позивачка дізналася, що 3 жовтня 2016 року проведено державну реєстрацію іншого договору оренди, тобто права оренди на ці самі земельні ділянки за ТОВ «Басматі». Оскільки на момент прийняття відповідачем спірних рішень та проведення державної реєстрації за ТОВ «Басматі» вже було зареєстровано право користування земельними ділянками загальною площею 4,83 га і таке право оренди не припинялось, позивач вважає, що реєстрація іншого права оренди на момент дії попереднього договору, коли право користування не було припинено, є незаконною.
Позивач також зазначає, що обов'язком державного реєстратора є перевірка документів на предмет їх відповідності вимогам законодавства, визначення факту виникнення в заявника речового права на нерухоме майно або ж його обтяження, а також установлення відсутності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно. Проте відповідач, усупереч вимогам Закону України від 1 липня 2004 року № 1952-IV«Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-IV) не перевірив інформації про наявність або відсутність уже зареєстрованих речових прав з метою недопущення одночасного існування їх подвійної державної реєстрації, унаслідок чого здійснено реєстрацію одних і тих же земельних ділянок двічі.
Херсонський окружний адміністративний суд постановою від 27 квітня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року, позов задовольнив частково: визнав протиправним та скасував рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 3 жовтня 2016 року за індексними номерами 31685087, 31688747, 31685349. У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що подвійна реєстрація права оренди відбулася внаслідок порушення державним реєстратором вимог статті 10 Закону № 1952-IV та Порядку надання інформації про зареєстровані земельні ділянки органу державної реєстрації прав та про зареєстровані речові права на земельні ділянки органу, що здійснює ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2012 року № 118, оскільки відповідач не здійснив відповідних запитів до органів влади, підприємств, установ та організацій, які відповідно до законодавства проводили оформлення та/або реєстрацію прав до 1 січня 2013 року, щодо отримання інформації (довідок, копій документів тощо), необхідної для прийняття рішення про проведення державної реєстрації, у зв'язку із чим рішення відповідача від 3 жовтня 2016 року про державну реєстрацію за ТОВ «Басматі» права оренди земельних ділянок площею 1,47, 0,71 та 2,65 га підлягають скасуванню, оскільки внаслідок таких рішень відбулася подвійна реєстрація права оренди.
Щодо позовних вимог у частині скасування державної реєстрації прав оренди вищенаведених земельних ділянок суд першої інстанції дійшов висновку про те, що оскільки суд визнав протиправними та скасував рішення державного реєстратора від 3 жовтня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, якими проведено державну реєстрацію за ТОВ «Басматі» права оренди земельних ділянок, що є підставою для припинення права оренди земельних ділянок, додаткове скасування державної реєстрації прав є неналежним способом захисту, у зв'язку із чим ці вимоги не були задоволені.
У липні 2017 року ТОВ «Басматі» звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року й ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року, в якій просило оскаржувані судові рішення скасуватита ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
Скаржник обґрунтував касаційну скаргу тим, що в позивача виник спір щодо виконання ТОВ «Басматі» умов договору оренди. Реєстраційні дії відповідача, рішення та записи є похідними від реалізації цивільно-правового договору оренди земельних ділянок, а звідси розгляд такого спору не належить до юрисдикції адміністративних судів. Крім того, зазначив, що спірні правовідносини мають цивільно-правовий характер і їх не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 5 липня 2017 року відкрив касаційне провадження за скаргою ТОВ «Басматі».
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС) викладено в новій редакції.
На підставі підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС касаційна скарга ТОВ «Басматі» разом зі справою передана на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 15 серпня 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 7 листопада 2018 року касаційну скаргу ТОВ «Басматі»задоволено частково. Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 рокускасовано, а провадження у справі закрито.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що цей спір не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію прав на нерухоме майно (право оренди на спірну земельну ділянку), не мав публічно-правових відносин з позивачем.
Визнання протиправними та скасування рішень державного реєстратора від 3 жовтня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, згідно з якими проведено державну реєстрацію за ТОВ «Басматі» права оренди земельних ділянок, є підставою для припинення права оренди земельних ділянок.
За таких обставин позивачка фактично має намір таким шляхом розірвати договори оренди земельних ділянок від 23 вересня 2016 року. Крім того, після укладення спірних договорів оренди земельних ділянок від 23 вересня 2016 року у юридичної особи (ТОВ «Басматі») виникли цивільні права, а саме права оренди земельної ділянки.
Оскільки спірні правовідносини пов'язані з цивільно-правовою угодою (договорами оренди землі) та захистом порушених прав ОСОБА_5, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що цей спір не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивачки у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу місцевого самоврядування, а є способом захисту її приватних інтересів, а тому правовідносини, що виникли між сторонами, регулюються нормами цивільного права.
З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про закриття провадження у цій справі, оскільки спір у ній є спором про право цивільне, незважаючи на участь у ньому суб'єкта публічного права. Під час вирішення такого спору з'ясуванню підлягають обставини щодо підстав набуття права оренди земельної ділянки, у зв'язку із чим зазначені вимоги є приватноправовими та підлягають розгляду за правилами Цивільного процесуального кодексу України.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуємося з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Згідно із частиною першою статті 3 КАС справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є скасування рішень відповідача про державну реєстрацію у жовтні 2016 року за ТОВ «Басматі» права оренди земельних ділянок, право оренди яких раніше за цим товариством було зареєстроване та не припинялось.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач, приймаючи вказане рішення, порушив вимоги чинного законодавства, зокрема Закону № 1952-IV щодо встановлення відповідності заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями.
Отже, предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення, яке за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень та повинне прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначені законом.
Незважаючи на те, що оскаржувані реєстраційні дії були вчинені за заявою третьої особи, втручання в права позивача було здійснено державним реєстратором шляхом прийняття оскаржуваного рішення без дотримання встановленої законом процедури.
Вважаємо, що дослідженню в цій справі підлягають владні, управлінські рішення відповідача щодо державної реєстрації речових прав, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
Відносини, пов'язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулюються Законом № 1952-IV (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону № 1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних записів до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Згідно зі статтею 11 цього Закону державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.
Таким чином, державний реєстратор є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та заявником прав чи їх обтяжень - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідного заявника від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку.
На нашу думку, вимоги щодо реєстрації майна, інших реєстраційних дій можуть розглядатися судами в порядку цивільного чи господарського судочинства (залежно від суб'єктного складу), якщо такі вимоги є похідними (задоволення яких залежить від задоволення іншої - основної позовної вимоги) від спору щодо такого майна або майнових прав у зв'язку з оскарженням заінтересованою особою не самої реєстраційної дії (рішення), а підстави її проведення.
Вимога про оскарження реєстраційної дії може бути похідною вимогою, якщо вона заявлена разом із основною вимогою, наприклад такою, як вимога про визнання правочину недійсним чи витребування майна із чужого незаконного володіння.
Якщо ж позивач обґрунтовує незаконність відповідної реєстраційної дії саме порушенням з боку державного реєстратора під час її здійснення, то така вимога не є похідною від будь-якої іншої вимоги, а є основною вимогою і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Таке розмежування обумовлене й обсягом судового контролю в адміністративному судочинстві, визначеним частиною третьою статті 2 КАС, який не охоплює оцінки правомірності діянь/рішень суб'єкта владних повноважень з огляду на наслідки, які це діяння/рішення спричинили, чи правомірності юридичного факту, що став підставою реєстрації.
Зі змісту позовних вимог убачається, що предметом перевірки в цій справі є виключно дотримання державним реєстратором (як суб'єктом владних повноважень) під час виконання покладених на нього законом публічно-владних управлінських функцій установленого законом порядку прийняття рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зокрема правомірність здійснення повторної реєстрації похідного речового права - права користування земельною ділянкою в разі вже наявного та зареєстрованого тотожного права на ту саму земельну ділянку. Питання правомірності чи неправомірності набуття ТОВ «Басматі» права користування згаданими вище земельними ділянками, як і питання, пов'язані з реалізацією власником права власності на земельні ділянки чи дотриманням умов укладених ним цивільно-правових угод, перед судом не порушено.
Такий висновок також випливає із аналізу порядку набуття прав на земельну ділянку.
Отже, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Так, право оренди земельної ділянки підлягає державній реєстрації відповідно до закону (частина п'ята статті 6 Закону України від 6 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)).
Статтею 125 Земельного кодексу України (далі - ЗК) передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Відповідно до статті 126 ЗКправо власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону № 1952-IV.
Згідно із частинами другою, третьою статті 3 Закону № 1952-IVречові права на нерухоме майно та їх обтяження, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають з моменту такої реєстрації. Речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що виникли до 1 січня 2013 року, визнаються дійсними за наявності однієї з таких умов: 1) реєстрація таких прав була проведена відповідно до законодавства, що діяло на момент їх виникнення; 2) на момент виникнення таких прав діяло законодавство, що не передбачало їх обов'язкової реєстрації.
Положеннями Закону № 1952-IV визначено порядок державної реєстрації прав, який включає перевірку документів на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав, зупинення державної реєстрації прав або прийняття рішення про відмову в державній реєстрації прав.
Державній реєстрації підлягають виключно заявлені речові права на нерухоме майно та їх обтяження, за умови їх відповідності законодавству і поданим документам (частина четверта статті 18 Закону № 1952-IV).
Частиною третьою статті 10Закону № 1952-IVпередбачено, що державний реєстратор:
- встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, зокрема: відповідність обов'язкового дотримання письмової форми правочину та його нотаріального посвідчення у випадках, передбачених законом; відповідність повноважень особи, яка подає документи для державної реєстрації прав; відповідність відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що містяться у Державному реєстрі прав, відомостям, що містяться у поданих документах; наявність обтяжень прав на нерухоме майно; наявність факту виконання умов правочину, з якими закон та/або відповідний правочин пов'язує можливість виникнення, переходу, припинення речового права, що підлягає державній реєстрації;
- перевіряє документи на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав та приймає відповідні рішення;
- під час проведення державної реєстрації прав, що виникли в установленому законодавством порядку до 1 січня 2013 року, запитує від органів влади, підприємств, установ та організацій, які відповідно до законодавства проводили оформлення та/або реєстрацію прав, інформацію (довідки, копії документів тощо), необхідну для такої реєстрації, у разі відсутності доступу до відповідних інформаційних систем, документів та/або у разі, якщо відповідні документи не були подані заявником. Органи державної влади, підприємства, установи та організації зобов'язані безоплатно протягом трьох робочих днів з моменту отримання запиту надати державному реєстратору запитувану інформацію в паперовій та (за можливості) в електронній формі;
- під час проведення державної реєстрації прав на земельні ділянки використовує відомості Державного земельного кадастру шляхом безпосереднього доступу до нього у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Із системного аналізу законодавчо закріпленої компетенції державного реєстратора вбачається, що одним з його обов'язків є встановлення відсутності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями. І для перевірки цієї інформації з метою недопущення одночасного існування подвійної державної реєстрації прав державний реєстратор не лише вправі, а й повинен, зокрема, запитувати від відповідних органів інформацію, які відповідно до чинного на момент оформлення права законодавства проводили таке оформлення, вимагати за потреби подання додаткових документів тощо.
Такий обов'язок узгоджується із закріпленими частиною першою статті 3 Закону № 1952-IVзасадами державної реєстрації прав, зокрема щодо гарантування державою об'єктивності, достовірності та повноти відомостей про зареєстровані права на нерухоме майно та їх обтяження (пункт 1).
Законодавець поклав на відповідних посадових осіб обов'язок під час реєстрації перевіряти відповідність нормам законодавства форми таких правочинів, відсутність суперечності зареєстрованих прав і тих, що подаються до реєстрації, та в деяких випадках - факт виконання умов правочину. Зазначене свідчить, що реєстрація прав на нерухоме майно не є автоматичною, здійснюється не за явочним принципом. Приймаючи рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відповідна посадова особа здійснює дії по аналізу поданих документів, зареєстрованих прав тощо та приймає відповідне рішення про здійснення реєстрації або про відмову у здійсненні такої реєстрації, яке є обов'язковим для заявника.
Діяльність з державної реєстрації речових прав в такому випадку має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, здійснюється державним органом або суб'єктом з делегованими державою повноваженнями, тому має всі ознаки діяльності з державного управління. Суб'єкт такої діяльності здійснює від імені і за дорученням держави функції з контролю у сфері державної реєстрації (зокрема перевіряє подані документи), приймає обов'язкові для заявника управлінські рішення, тому має всі ознаки суб'єкта владних повноважень. Такі управлінські відносини за участю суб'єкта владних повноважень, що врегульовані нормами саме адміністративного законодавства, є адміністративними правовідносинами.
Здійснюючи дії при перевірці поданих документів, співставлення зареєстрованих та заявлених до реєстрації прав, державна реєстрація по суті є інститутом превентивного правосуддя, оскільки запобігає порушенню прав та законних інтересів власників, заставодержателів тощо від порушень внаслідок незаконних реєстраційних дій, тим самим зменшуючи кількість звернень до суду з вимогами про визнання реєстраційних дій незаконними.
Тому вважаємо неправильною позицію про те, що рішення державного реєстратора не можуть бути предметом судового контролю окремо від вимог, заявлених у цивільному чи господарському спорі, навіть у разі наявності порушень законодавства з боку державного реєстратора під час виконання ним своїх повноважень.
Позивач наголошував, що наявність такої суперечності між заявленими та зареєстрованими правами ТОВ«Басматі» в розумінніпункту 5 частини першої статті 24 Закону № 1952-IV є підставою для відмови вдержавній реєстрації прав.
Водночас позивач стверджував, що неналежне виконання відповідачем своїх обов'язків під час розгляду заяв про державну реєстрацію права користування вказаними вище земельними ділянками, яке полягало у відсутності перевірки факту існування реєстрації права користування цими ж земельними ділянками у позивача, призвело до подвійної державної реєстрації права користування.
Одночасне існування державної реєстрації кількох прав оренди на одну земельну ділянку суперечить засадам офіційного визнання і підтвердження державою фактів виникнення прав на нерухоме майно, є порушенням чинного законодавства та інтересів позивача.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв'язку з недотриманням ним вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Спір у цій справі стосується виключно проведення державної реєстрації права оренди земельної ділянки, а не підстав набуття такого права, та не є спором про право. Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер.
Крім того, відповідно до пункту 9 частини першої статті 3 КАС відповідачем є суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
На нашу думку, належним відповідачем у цій справі повинен бути суб'єкт владних повноважень, рішення якого оскаржується у зв'язку з порушенням вимог законодавства.
Ураховуючи наведене, не погоджуємось із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
За наведених обставин вважаємо, що суди першої та апеляційної інстанції дійшли правильного висновку про те, що цей спір підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак касаційну скаргу слід було залишити без задоволення, а постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року - без змін.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
Н. О. Антонюк
І. В.Саприкіна