ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С., Прокопенка О. Б., Саприкіної І. В.
у справі № 818/619/16 (провадження № 11-664апп18)
за позовом Спільного агрохімічного підприємства «Родючисть» (Товариство з обмеженою відповідальністю) (далі - САП «Родючисть») до державного реєстратора Сумського районного управління юстиції Вишняк Тетяни Анатоліївни (далі - державний реєстратор), Міністерства юстиції України (далі - Мін'юст), треті особи: Фермерське господарство «Натон» (далі - ФГ «Натон»), ОСОБА_6, про скасування державної реєстрації та рішення про державну реєстрацію.
Короткий виклад історії справи
У квітні 2016 року САП «Родючисть» звернулося до суду з адміністративним позовом до державного реєстратора, Мін'юсту, в якому з урахуванням уточнення позовних вимог просило скасувати державну реєстрацію речового права та рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав та їх обтяжень щодо договору оренди землі, укладеного між ФГ «Натон» та ОСОБА_6 (від 02 лютого 2016 року реєстраційний номер 13169731, рішення від 09 лютого 2016 року № 28140886).
Суди попередніх інстанцій установили, що25 вересня 2007 року між ОСОБА_6 (орендодавець) і САП «Родючисть» (орендар) було укладено договір оренди земельної ділянки, за умовами якого орендодавець передав, а орендар прийняв у строкове платне користування належну орендодавцеві земельну ділянку сільськогосподарського призначення площею 2,91 га, яка розташована на території Северинівської сільської ради Сумського району Сумської області, строком на 10 років.
Цей договір було зареєстровано в Сумському районному відділі Сумської регіональної філії Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру при Держкомземі України», про що в Державному реєстрі земель вчинено запис від 17 січня 2008 року № 040861300164.
З інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно вбачається, що 29 грудня 2015 року між ОСОБА_6 та ФГ «Натон» укладено договір оренди земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 2,91 га з кадастровим номером НОМЕР_1.
09 лютого 2016 року державним реєстратором прийнято рішення про проведення реєстрації права оренди земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_1), індексний номер 28140886.
Сумський окружний адміністративний суд постановою від 23 червня 2016 року позов задовольнив.
Задовольняючи позовні вимоги САП «Родючисть», суд першої інстанції виходив із того, що державний реєстратор не виконав вимоги пункту 8-1 частини другої статті 9 Закону України від 01 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-IV; тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття рішення про державну реєстрацію), не перевірив наявності обтяження на земельну ділянку, а тому допустив подвійну реєстрацію права оренди земельної ділянки за різними правонабувачами, тобто на один об'єкт оренди було зареєстровано два договори оренди земельної ділянки. На підставі встановлених обставин у цій справі суд урахував, що договір оренди від 25 вересня 2007 року, укладений між ОСОБА_6 та САП «Родючисть», є чинним, та дійшов висновку про те, що рішення державного реєстратора від 09 лютого 2016 року про проведення реєстрації права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 за ФГ «Натон» та реєстраційний запис від 02 лютого 2016 року № 13169731 є протиправними й підлягають скасуванню.
Харківський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 01 листопада 2016 року скасував постанову суду першої інстанції та закрив провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Закриваючи провадження в адміністративній справі, апеляційний суд керувався тим, що спірні правовідносини в цій справі пов'язані з оскарженням записів про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки, тому цей спір виник із договірних відносин і має розглядатися судом за правилами Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), що унеможливлює його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду погодилась з висновком суду апеляційної інстанції про те, що ця справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, у зв'язку із чим залишила без змін ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року.
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначила, що цей спір не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію прав на нерухоме майно (право оренди на спірну земельну ділянку), не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Прийняте відповідачем оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалось реєстрації прав іншої особи, а не позивача.
Велика Палата Верховного Суду вказала, що характер спору у справі, що розглядається, є приватноправовим.
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Спір про визнання протиправним та скасування рішення та/чи запису про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно пов'язаний з порушенням прав позивача на земельну ділянку іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо того ж самого нерухомого майна (земельної ділянки).
Оскільки спірні правовідносини пов'язані з невиконанням умов цивільно-правової угоди (договору оренди землі), цей спір не є публічно-правовим, а випливає з договірних відносин і має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір про скасування рішення про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки має розглядатися як спір, пов'язаний з порушенням цивільних прав позивача на земельну ділянку іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо тієї ж земельної ділянки. При цьому належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено аналогічний запис про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Отже, спір у цій справі, на думку Великої Палати Верховного Суду, є спором про право цивільне, незважаючи на участь у ньому суб'єкта публічного права. Під час вирішення такого спору з'ясуванню підлягають обставини щодо підстав набуття права оренди земельної ділянки, у зв'язку із чим зазначені вимоги є приватноправовими та підлягають розгляду за правилами ЦПК України.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Залишаючи без змін ухвалу суду апеляційної інстанції про закриття провадження в адміністративній справі, ВеликаПалата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте із цим висновком не погоджуємося з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність) можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що стаття 17 КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Згідно із пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанцій) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Пунктом 1 частини першої статті 3 КАС України визначено, що справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
З наведеного випливає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України (в редакції, чинній на час прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанцій) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є скасування рішення державного реєстратора від 09 лютого 2016 року, індексний номер 28140886, про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, на підставі якого за ФГ «Натон» зареєстровано право орендиналежної ОСОБА_6 земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1 загальною площею 2,91 га, що розташована на території Северинівської сільської ради Сумського району Сумської області, а також реєстраційного запису від 02 лютого 2016 року № 13169731.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач, приймаючи вказане рішення, порушив вимоги чинного законодавства, зокрема Закону № 1952-IV щодо встановлення відповідності заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями.
Отже, предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення, яке за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень та повинне прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначений законом.
Незважаючи на те, що оскаржувані реєстраційні дії були вчинені за заявою третьої особи, втручання в права позивача було здійснено державним реєстратором шляхом прийняття оскаржуваного рішення без дотримання встановленої законом процедури.
Вважаємо, що дослідженню в цій справі підлягають владні, управлінські рішення відповідача щодо державної реєстрації речових прав, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
Відносини, пов'язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулюються Законом № 1952-IV.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону № 1952-IV (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення державним реєстратором) державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних записів до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Згідно зі статтею 11 цього Закону державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.
Таким чином, державний реєстратор є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та заявником прав чи їх обтяжень, публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідного заявника від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку.
На нашу думку, вимоги щодо реєстрації майна, інших реєстраційних дій можуть розглядатися судами в порядку цивільного чи господарського судочинства (залежно від суб'єктного складу), якщо такі вимоги є похідними (задоволення яких залежить від задоволення іншої - основної позовної вимоги) від спору щодо такого майна або майнових прав у зв'язку з оскарженням заінтересованою особою не самої реєстраційної дії (рішення), а підстави її проведення.
Видається, що вимога про оскарження реєстраційної дії може бути похідною вимогою, якщо вона заявлена разом із основної вимогою, наприклад такою, як вимога про визнання правочину недійним чи витребування майна із чужого незаконного володіння.
Якщо ж позивач обґрунтовує незаконність відповідної реєстраційної дії саме порушенням з боку державного реєстратора під час її здійснення, то така вимога не є похідною від будь-якої іншої вимоги, а є основною вимогою і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Таке розмежування обумовлене й обсягом судового контролю в адміністративному судочинстві, визначеним частиною третьою статті 2 КАС України, який не охоплює оцінки правомірності діянь/рішень суб'єкта владних повноважень з огляду на наслідки, які це діяння/рішення спричинили, чи правомірності юридичного факту, що став підставою реєстрації.
Зі змісту позовних вимог убачається, що предметом перевірки в цій справі є виключно дотримання державним реєстратором (як суб'єктом владних повноважень) під час виконання покладених на нього законом публічно-владних управлінських функцій установленого законом порядку прийняття рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зокрема правомірність здійснення повторної реєстрації похідного речового права - права користування земельною ділянкою в разі наявного та зареєстрованого тотожного права на ту саму земельну ділянку за іншим користувачем. Питання правомірності чи неправомірності набуття позивачем або ФГ «Натон» права користування згаданою вище земельною ділянкою, як і питання, пов'язані з реалізацією ОСОБА_6 права власності на земельну ділянку чи дотриманням умов укладених нею цивільно-правових угод, перед судом не порушено.
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Так, право оренди земельної ділянки підлягає державній реєстрації відповідно до закону (частина п'ята статті 6 Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі»).
Статтею 125 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Відповідно до статті 126 ЗК України право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону № 1952-IV.
Згідно із частинами другою, третьою статті 3 Закону № 1952-IV речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають з моменту такої реєстрації. Речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що виникли до 1 січня 2013 року, визнаються дійсними за наявності однієї з таких умов: 1) реєстрація таких прав була проведена відповідно до законодавства, що діяло на момент їх виникнення; 2) на момент виникнення таких прав діяло законодавство, що не передбачало їх обов'язкової реєстрації.
Положеннями Закону № 1952-IV визначено порядок державної реєстрації прав, який включає перевірку документів на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав, зупинення державної реєстрації прав або прийняття рішення про відмову в державній реєстрації прав.
Державній реєстрації підлягають виключно заявлені речові права на нерухоме майно та їх обтяження за умови їх відповідності законодавству і поданим документам (частина четверта статті 18 Закону № 1952-IV).
Пунктами 1-4 частини третьої статті 10 Закону № 1952-IV передбачено, що державний реєстратор:
- встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, зокрема: відповідність обов'язкового дотримання письмової форми правочину та його нотаріального посвідчення у випадках, передбачених законом, відповідність повноважень особи, яка подає документи для державної реєстрації прав, відповідність відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що містяться у Державному реєстрі прав, відомостям, що містяться у поданих документах, наявність обтяжень прав на нерухоме майно та наявність факту виконання умов правочину, з якими закон та/або відповідний правочин пов'язує можливість виникнення, переходу, припинення речового права, що підлягає державній реєстрації;
- перевіряє документи на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав та приймає відповідні рішення;
- під час проведення державної реєстрації прав, що виникли в установленому законодавством порядку до 1 січня 2013 року, запитує від органів влади, підприємств, установ та організацій, які відповідно до законодавства проводили оформлення та/або реєстрацію прав, інформацію (довідки, копії документів тощо), необхідну для такої реєстрації, у разі відсутності доступу до відповідних інформаційних систем, документів та/або у разі, якщо відповідні документи не були подані заявником. Органи державної влади, підприємства, установи та організації зобов'язані безоплатно протягом трьох робочих днів з моменту отримання запиту надати державному реєстратору запитувану інформацію в паперовій та (за можливості) в електронній формі;
- під час проведення державної реєстрації прав на земельні ділянки використовує відомості Державного земельного кадастру шляхом безпосереднього доступу до нього в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Із системного аналізу законодавчо закріпленої компетенції державного реєстратора вбачається, що одним з його обов'язків є встановлення відсутності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями. Для перевірки цієї інформації з метою недопущення одночасного існування подвійної державної реєстрації прав державний реєстратор не лише вправі, а й повинен, зокрема, запитувати від відповідних органів інформацію, які відповідно до чинного на момент оформлення права законодавства проводили таке оформлення, вимагати за потреби подання додаткових документів тощо.
Такий обов'язок узгоджується із закріпленими частиною першою статті 3 Закону № 1952-IV засадами державної реєстрації прав, зокрема гарантуванням державою об'єктивності, достовірності та повноти відомостей про зареєстровані права на нерухоме майно та їх обтяження (пункт 1).
Законодавець поклав на відповідних посадових осіб обов'язок під час реєстрації перевіряти відповідність нормам законодавства форми таких правочинів, відсутність суперечності зареєстрованих прав та тих, що подаються до реєстрації, та в деяких випадках - факт виконання умов правочину. Зазначене свідчить, що реєстрація прав на нерухоме майно не є автоматичною, здійснюється не за явочним принципом. Приймаючи рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відповідна посадова особа здійснює дії по аналізу поданих документів, зареєстрованих прав тощо та приймає відповідне рішення про здійснення реєстрації або про відмову у здійснені такої реєстрації, яке є обов'язковим для заявника.
Діяльність з державної реєстрації речових прав в такому випадку має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, здійснюється державним органом або суб'єктом з делегованими державою повноваженнями, тому має всі ознаки діяльності з державного управління. Суб'єкт такої діяльності здійснює від імені і за дорученням держави функції з контролю в сфері державної реєстрації (зокрема перевіряє подані документи), приймає обов'язкові для заявника управлінські рішення, тому має всі ознаки суб'єкта владних повноважень. Такі управлінські відносини за участю суб'єкта владних повноважень, що врегульовані нормами саме адміністративного законодавства, є адміністративними правовідносинами.
Здійснюючи дії при перевірці поданих документів, співставлення зареєстрованих та заявлених до реєстрації прав, державна реєстрація по суті є інститутом превентивного правосуддя, оскільки запобігає порушенню прав та законних інтересів власників, заставодержателів тощо від порушень внаслідок незаконних реєстраційних дій, тим самим зменшуючи кількість звернень до суду з вимогами про визнання реєстраційних дій незаконними.
Тому вважаємо неправильною позицію про те, що рішення державного реєстратора не можуть бути предметом судового контролю окремо від вимог, заявлених у цивільному чи господарському спорі, навіть у разі наявності порушень законодавства з боку державного реєстратора під час виконання ним своїх повноважень.
Позивач наголошував, що наявність такої суперечності між заявленими ФГ «Натон» та зареєстрованими правами САП «Родючисть» у розумінні пункту 5 частини першої статті 24 Закону № 1952-IV є підставою для відмови в державній реєстрації прав.
Крім цього позивач стверджував, що неналежне виконання відповідачем своїх обов'язків під час розгляду заяви про державну реєстрацію права користування вказаною вище земельною ділянкою, яке полягало у відсутності перевірки факту існування реєстрації права користування цією ж земельною ділянкою у позивача, призвело до подвійної державної реєстрації права користування.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв'язку з недотриманням ним вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Спір у цій справі стосується виключно проведення державної реєстрації права оренди земельної ділянки, а не підстав набуття такого права та не є спором про право. Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно - правовий характер.
Крім того, відповідно до пункту 9 частини першої статті 3 КАС України відповідачем є суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
На нашу думку, належним відповідачем у цій справі повинен бути суб'єкт владних повноважень, рішення якого оскаржується у зв'язку з порушенням вимог законодавства.
Ураховуючи наведене, не погоджуємось із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Звертаємо увагу на те, що державна реєстрація завжди у часі слідує за юридичним фактом, на підставі якого виникає, змінюється, або припиняється право або його обтяження. Вона завжди є похідною. Сама державна реєстрація не може бути юридичним фактом чи замінити його. Такий юридичний факт називається «підставою» для державної реєстрації (стаття 27 Закону № 1952-IV).
На нашу думку, «спір про право» - це спір про підставу вчинення реєстраційної дії.
Об'єктивною ознакою наявності «спору про право» може бути судове провадження, в якому оспорюються певні юридичні факти, тобто підстава реєстрації. В цьому випадку, якщо позивач не бажає звертатися до загального суду, суд повинен розглянути справу про скасування реєстраційної дії в порядку адміністративного судочинства. Адміністративний суд не має підстав відмовляти у судовому захисті (закривати провадження), якщо позивач бажає оскаржити лише реєстраційну дію (рішення про реєстрацію). Відмова у судовому розгляді в цій ситуації є обмеженням права на доступ до суду.
Також вважаємо за необхідне зазначити, що з 2015 року Верховний Суд України дотримувався однозначної позиції, що реєстрація права оренди, здійснена пізніше, має бути скасована, оскільки наявність вже зареєстрованого права оренди на одну і ту ж земельну ділянку є підставою для відмови в державній реєстрації (постанови Верховного Суду України від 29 вересня 2015 року, від 30 березня 2016 року, від 15 листопада 2016 року, від 25 квітня 2017 року). Проте, у своїй постанові Велика Палата Верховного Суду жодним чином не мотивує відступ від цієї позиції.
За наведених обставин вважаємо, що цей спір підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак касаційна скарга позивача в частині вимог про скасування оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції підлягала задоволенню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. С. Золотніков
О. Б. Прокопенко
І. В. Саприкіна