ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду
Прокопенка О. Б., Лященко Н. П., Ситнік О. М. на постанову від 1 листопада 2018 року у справі № 800/400/17 (провадження 11-512сап18)
за позовом ОСОБА_5 до Верховної Ради України
(далі - ВРУ), третя особа - Вища рада правосуддя (яка є правонаступником Вищої ради юстиції, далі - ВРП, ВРЮ), про визнання нечинною постанови та поновлення на посаді.
У червні 2010 року ОСОБА_5 звернувся до Вищого адміністративного суду України з позовом, в якому з урахуванням доповнень просив визнати незаконною постанову ВРУ від 3 червня 2010 року № 2316-VІ «Про звільнення суддів» у частині звільнення його з посади судді Голованівського районного суду Кіровоградської області у зв'язку з порушенням присяги судді (далі - Постанова ВРУ) та зобов'язати відповідача поновити ОСОБА_5 на посаді судді Голованівського районного суду Кіровоградської області.
Вищий адміністративний суд України постановою від 18 серпня 2010 року у задоволенні позову відмовив.
Не погодившись з рішенням Вищого адміністративного суду України, ОСОБА_5 звернувся за захистом до Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). З огляду на схожість заяви позивача з іншими заявами, поданими до ЄСПЛ громадянами України, які раніше обіймали посади суддів національних судів, усі ці заяви були об'єднані відповідно до пункту 1 правила 42 Регламенту ЄСПЛ.
19 січня 2017 року ЄСПЛ ухвалив рішення у справі «Куликов та інші проти України», зокрема і за заявою ОСОБА_5 (№ 12812/11), яким постановив, що Україна порушила стосовно позивача пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) у зв'язку з недотриманням принципів незалежності та неупередженості та статтю 8 Конвенції, констатувавши, що звільнення заявника з посади судді становило втручання у його приватне життя.
Рішення суду набуло статусу остаточного19 квітня 2017 року.
У червні 2017 року ОСОБА_5 звернувся до Верховного Суду України із заявою про перегляд постанови Вищого адміністративного суду України від 18 серпня 2010 року з підстави встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов'язань при вирішенні даної справи судом.
Верховний Суд України постановою від 11 вересня 2017 року скасував постанову Вищого адміністративного суду України від 18 серпня 2010 року та передав справу на новий розгляд до Вищого адміністративного суду України.
Вищий адміністративний суд України прийняв до свого провадження позовну заяву ОСОБА_5 9 жовтня 2017 року.
Відповідно до вимог пункту 5 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) 10 січня 2018 року справу за позовом ОСОБА_5 було прийнято до провадження Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 квітня 2018 року позов ОСОБА_5 задоволено частково: визнано протиправною та скасовано Постанову ВРУ; передано на повторний розгляд ВРП вирішення питання щодо наявності підстав для притягнення ОСОБА_5 до дисциплінарної відповідальності. У решті позову - відмовлено.
Не погоджуючись із таким рішенням суду, ОСОБА_5 звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, у якій просить скасувати це рішення й ухвалити нове, яким поновити ОСОБА_5 на посаді судді Голованівського районного суду Кіровоградської області.
ВРП на вказане судове рішення також було подано апеляційну скаргу з вимогою про скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового - про відмову у задоволенні позову.
1 листопада 2018 року Великою Палатою Верхового Суду прийнято постанову, якою апеляційні скарги ОСОБА_5 та ВРП залишено без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 3 квітня 2018 року - без змін.
Вирішуючи спір по суті, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що підстави для задоволення позовних вимог про поновлення позивача на посаді відсутні.
На думку більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, заходом індивідуального характеру та законним способом відновлення порушених прав позивача в цій справі буде повторний розгляд новоутвореним органом питання щодо наявності підстав для притягнення ОСОБА_5 до дисциплінарної відповідальності.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Із висновком Великої Палати Верховного Суду в частині передачі на повторний розгляд ВРП вирішення питання щодо наявності підстав для притягнення ОСОБА_5 до дисциплінарної відповідальності та відмови в задоволенні позовної заяви про поновлення на посаді судді, не погоджуємося зважаючи на таке.
Статтею 58 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року
№ 1-рп/99 положення частини першої статті 58 Конституції України про те, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, треба розуміти так, що воно стосується людини і громадянина (фізичної особи).
Відповідно до частини четвертої статті 3 КАС у редакції Закону № 2147-VIII закон, який встановлює нові обов'язки, скасовує чи звужує права, належні учасникам судового процесу, чи обмежує їх використання, не має зворотної дії в часі.
За таких обставин не можна погодитись із застосуванням до спірних правовідносин Великою Палатою Верховного Суду положення частини третьої статті 52 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII), який прийнято Верховною Радою України 21 грудня 2016 року та набув чинності 5 січня 2017 року.
Зазначена норма матеріального права підлягає застосуванню у випадку скасування судом рішення ВРП, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення Дисциплінарної палати. Проте у цій справі предметом позову було скасування відповідного рішення ВРУ, а не рішення ВРП.
Водночас відповідно до частини шостої статті 7 КАС у редакції Закону № 2147-VIII у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.
Частиною другої статті 5 КАС у редакції Закону № 2147-VIII передбачено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.Велика Палата Верховного Суду вийшла за межі позовних вимог, заявлених ОСОБА_5, при цьому обравши спосіб захисту прав позивача, який не можна визнати ні ефективним, ні сприятливим для позивача.
Так, позивач, вважаючи свої права та законні інтереси порушеними, фактично просив суд визнати своє звільнення незаконним шляхом оскарження Постанови ВРУ та поновити на посаді судді. Проте обраний Великою Палатою Верховного Суду спосіб поновлення прав стосуватиметься не можливості поновити на посаді особу, яка оспорює законність свого звільнення, а питання можливості притягнення її до дисциплінарної відповідальності, що суперечить інтересам позивача.
При цьому не враховано ту обставину, що законодавством встановлено спеціальні строки притягнення до дисциплінарної відповідальності, які вже спливли. Наведене свідчить, що виконання відповідачем покладеного на нього судом обов'язку ніяким чином не може змінити правового становища особи та не вплине на можливість поновлення порушених прав позивача.
На нашу думку, позовні вимоги в частині поновлення позивача на посаді судді підлягали задоволенню, зважаючи на таке.
На час винесення рішення Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду та постанови Великою Палатою Верховного Суду чинним є КАС у редакції Закону № 2147-VIII.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, ВРП, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначено у статті 266 КАС.
Справді, серед повноважень суду щодо наслідків розгляду справи за позовом особи про визнання актів ВРУ, які зазначені в статті 266 КАС, не вказано прямо, що суд може поновити на посаді суддю, акти щодо звільнення якого визнано судом незаконними та скасовано.
Разом із тим пунктом 3 частини четвертої цієї статті КАС встановлено повноваження суду застосувати інші наслідки протиправності таких актів, визначеністаттею 245 цього Кодексу. У свою чергу, частиною третьою статті 245 КАС визначено, що у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
Ця норма кореспондується з нормою частини першої статті 2 КАС щодо захисту прав, свобод та інтересів особи від порушень з боку суб'єктів владних повноважень як завдання адміністративного судочинства та нормою частини другоїстатті 5 КАС, якою передбачено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною другою статті 9 КАС передбачено, що суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Ці норми є правовим вираженням в національному законодавстві конституційної засади, закріпленої в статті 8 Конституції України, про визнання і забезпечення дії принципу верховенства права.
Пряма вказівка щодо цього закріплена і в статті 6 КАС. Так, частинами першою та другою цієї статті встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ.
ЄСПЛ рішенням від 19 січня 2017 року у справі «Куликов та інші проти України» встановив порушення Україною статей 6,8 Конвенції щодо ОСОБА_5 при вирішенні питання про звільнення його з посади судді Голованіського районного суду Кіровоградської області.
Статтею 13 Конвенції встановлено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб правового захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. У рішенні від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» ЄСПЛ вказав, що норма статті 13 Конвенції гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни. Сутність цієї статті зводиться до вимоги надати людині такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органу розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави-учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечать при цьому виконання своїх зобов'язань. Суд визнав, що вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачені національним законодавство (пункт 145 рішення).
У пункті 50 рішення від 13 січня 2011 рокуу справі «Чуйкіна проти України» ЄСПЛ зазначив, що процесуальні гарантії, викладені у статті 6 Конвенції, забезпечують кожному право звертатися до суду з позовом щодо своїх цивільних прав та обов'язків. Таким чином, стаття 6 Конвенції втілює «право на суд», в якому право на доступ до суду, тобто право ініціювати в судах провадження з цивільних питань становить один з його аспектів (див. рішення від 21 лютого 1975 року у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), пункти 28-36, Series A № 18). Крім того, порушення судового провадження не задовольняє усіх вимог пункту 1 статті 6 Конвенції. Ціль Конвенції - гарантувати права, які є практичними та ефективними, а не теоретичними або ілюзорними. Право на доступ до суду включає в себе не лише право ініціювати провадження, а й право отримати «вирішення» спору судом. Воно було б ілюзорним, якби національна правова система Договірної держави дозволяла особі подати до суду цивільний позов без гарантії того, що справу буде вирішено остаточним рішенням в судовому провадженні. Для пункту 1 статті 6 Конвенції було б неможливо детально описувати процесуальні гарантії, які надаються сторонам у судовому процесі - провадженні, яке є справедливим, публічним та швидким, не гарантувавши сторонам того, що їхні цивільні спори будуть остаточно вирішені (див. рішення від 10 липня 2003 року у справах «Мултіплекс проти Хорватії» (Multiplex v. Croatia), заява № 58112/00, пункт 45 та «Кутіч проти Хорватії» (Kutic v. Croatia), заява № 48778/99, пункт 25, ECHR 2002 II).
Станом на теперішній час в законодавстві України немає норми, яка б встановлювала порядок, механізм поновлення судді на посаді, звільнення якого визнано судом незаконним. Встановлені статтею 3 Закону № 1798-VIII повноваження щодо призначення судді на посаду, переведення судді, притягнення судді до дисциплінарної відповідальності не дають підстави для висновку, що поновлення судді на посаді є виключною компетенцією цього органу.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.
Конституцією України, норми якої мають пряму дію, гарантовано як право на працю, так і захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Відповідно до положень статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року
№ 6-зпсформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннямистатті 13 Конвенції щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Згідно з частиною другою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди (частина п'ята статті 125 Конституції України).
Відповідно до частини четвертої статті 6 КАС у редакції Закону № 2147-VIII забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
Стаття 8 Загальної декларації прав людини 1948 року проголосила «право кожної людини на ефективне поновлення у правах компетентними національними судами в разі порушення її основних прав, наданих їй Конституцією або законом». Це положення відтворено в Конституції України (стаття 55) і має застосовуватися системно, оскільки гарантується судовий захист як національними, так і міжнародними судовими установами.
Враховуючи відсутність правового регулювання механізму поновлення на посаді судді в разі його незаконного звільнення, саме суд повинен захистити позивача та обрати ефективний засіб захисту прав позивача за наслідками визнання незаконним акта про звільнення судді. Іншого способу поновлення порушеного права особи на теперішній час в національному законодавстві немає. Відмовивши позивачу в поновленні на посаді судді, суд не відновив його юридичний стан, не поновив порушене право, що фактично означає невиконання рішення ЄСПЛ від 19 січня 2017 року.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
Н. П. Лященко
О. М. Ситнік