ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду
С. В. Бакуліної, Д. А. Гудими, В. І. Данішевської, О. Р. Кібенко,
Л. М. Лобойка, Л. І. Рогач, В. Ю. Уркевича
Справа № 800/479/17 (П/9901/112/18)
Провадження № 11-428заі18
27 вересня 2017 року Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (далі - КДКП, Комісія) прийняла рішення № 134дп-17 «Про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області ОСОБА_8.». Підставою для прийняття цього рішення зазначено порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру.
На підставі зазначеного вище ОСОБА_8 притягнуто до дисциплінарної відповідальності, передбаченої пунктом 4 частини першої статті 43 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII«Про прокуратуру» (далі - Закону № 1697-VІІ Закон «Про прокуратуру») та накладено на нього дисциплінарне стягнення - догану.
У листопаді 2017 року ОСОБА_8 звернувся до Вищого адміністративного суду України з позовом до Комісії, в якому просив визнати протиправним і скасувати рішення КДКП від 27 вересня 2017 року № 134дп-17, а також визнати протиправними дії КДКП.
Рішенням Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 березня 2018 року позов ОСОБА_8 задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано рішення КДКП, у решті позов залишено без задоволення.
Постановою від 30 жовтня 2018 року Велика Палата Верховного Суду (далі - ВеликаПалата) апеляційну скаргу КДКП на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 березня 2018 року залишила без задоволення, а рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 березня 2018 року - без змін.
Приймаючи постанову, Велика Палата виходила з висновку про те, що Комісія при ухваленні оскаржуваного рішення вийшла за межі власних повноважень, визначених Законом № 1697-VІІ, та діяла у спосіб, не передбачений Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII). Питання здійснення контролю та перевірки декларацій, у тому числі достовірності відомостей, зазначених суб'єктом декларування в електронній декларації, належить до виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК, Нацагентство) та не входить до компетенції Комісії.
Не погоджуючись із позицією більшості суддів Великої Палати, вважаємо за доцільне викласти окрему думку щодо постанови від 30 жовтня 2018 року, ухваленої за наслідком розгляду апеляційної скарги КДКП на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 березня 2018 року.
Так, як убачається з матеріалів страви, до Прокуратури Закарпатської області з Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України надійшов лист від 5 квітня 2017 року № 25/2-33575-17 з інформацією щодо можливої недостовірності тверджень, зазначених прокурором ОСОБА_8. в анкеті доброчесності прокурора. Прокурор Закарпатської області наказом від 10 квітня 2017 року № 71 зі змінами, внесеними наказом від 5 травня 2017 року № 94, призначив службове розслідування щодо ОСОБА_8
За результатами вказаного службового розслідування, проведеного у порядку перевірки доброчесності ОСОБА_8, складено висновок від 1 червня 2017 року, затверджений прокурором Закарпатської області 8 червня 2017 року.
У висновку опрацювання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, поданої ОСОБА_8 за 2016 рік, установлено таке: ОСОБА_8 у декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2016 рік, а саме у розділі 3 «Об'єкти нерухомості» вказав, що його дружина - ОСОБА_10 - набула право власності на нерухоме майно на загальну суму 2 842 199 грн., а донька - ОСОБА_11 - на нерухоме майно на загальну суму 685 172 грн. У цьому розділі декларації ОСОБА_8 відобразив відомості з розділу 3 «Об'єкти нерухомості», у тому числі про об'єкти (земельні ділянки, будинки та ніші будинки), набуті у 2016 році членами його сім'ї (подаровані дружині та доньці батьками дружини). Зазначені об'єкти за Законом № 1700-VІІ розглядаються як один з видів доходу (подарунки), а тому вартість цих подарунків повинна бути відображена також у розділі 11 «Доходи, у тому числі подарунки». ОСОБА_8 не відобразив зазначені доходи (подарунки) у розділі 11 декларації «Доходи, у тому числі подарунки».
У розділі 6 декларації ОСОБА_8 зазначив, що його дружина у 2016 році набула право власності на транспортний засіб марки «JEEP моделі «GRAND CHEROKEE» 2013 року випуску. Згідно з розрахунком вартості транспортних засобів, розміщеним на сайті Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, середньоринкова вартість автомобіля зазначеної марки та моделі 2013 року випуску становить 691 118,78 грн.
У висновку службового розслідування запропоновано відомості про недостовірність тверджень, поданих ОСОБА_8 в анкеті доброчесності прокурора в частині достовірності декларування доходів членів сім'ї та недостовірної інформації про майно членів сім'ї, зокрема автомобіль марки «JEEP» моделі «GRAND CHEROKEE» 2013 року випуску, внести до Єдиного реєстру досудових розслідувань за фактом декларування ОСОБА_8 недостовірної інформації за статтею 366-1 Кримінального кодексу (далі - КК) України.
Крім того, запропоновано копію висновку за результатами службового розслідування направити до НАЗК для вирішення питання про проведення перевірки щорічної декларації ОСОБА_8 за 2016 рік.
НАЗК рішенням від 29 червня 2017 року № 248 доручило члену агентства - заступнику Голови НАЗК ОСОБА_12 - з 30 червня 2017 року провести повну перевірку декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема за 2016 рік щодо ОСОБА_8
Генеральна інспекція Генеральної прокуратури України за результатами перевірки доброчесності дійшла висновку про вчинення прокурором Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області ОСОБА_8 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктами 1 і 6 частини першої статті 43 Закону № 1697-VІІ, і на підставі частини третьої статті 46 цього Закону звернулася до КДКП з відповідною заявою від 15 липня 2017 року № 25/2-33575-17.
У заяві (дисциплінарній скарзі) про вчинення прокурором ОСОБА_8. дисциплінарного проступку Генеральна інспекція Генеральної прокуратури України з посиланням на частину першу статті 1, пункт 7 частини першої статті 46 Закону № 1700-VІІ вказала, що прокурор Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області ОСОБА_8 у розділі 11 «Доходи, у тому числі подарунки» не відобразив як дохід подарунки (майно, набуте дружиною ОСОБА_10 і донькою ОСОБА_11 на підставі договорів дарування від батьків дружини - ОСОБА_13 і ОСОБА_14, а саме автомобіль марки «JEEP» моделі «GRAND CHEROKEE» 2013 року випуску, придбаний на підставі договору купівлі-продажу від 9 вересня 2016 року за ціною, нижчою мінімальної ринкової вартості).
Також Генеральна інспекція Генеральної прокуратури України зазначила, що Прокуратурою Закарпатської області за фактом подання прокурором ОСОБА_8. завідомо недостовірних відомостей у декларації 14 червня 2017 року внесено відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 42017070000000213 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого статтею 366-1 КК України (декларування недостовірної інформації), та розпочато досудове розслідування; відповідно до пункту 13 розділу ІІ Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів в органах прокуратури України, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 16 червня 2016 року № 205 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 17 червня 2016 року за № 875/29005, за результатами перевірки доброчесності управлінням внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України складено відповідну довідку від 3 липня 2017 року № 25/2-3991ра-17 про те, що прокурор ОСОБА_8. не пройшов таємну перевірку доброчесності.
Член КДКП ОСОБА_15 рішенням від 21 липня 2017 року № 100дс-17 відкрив дисциплінарне провадження щодо прокурора Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області ОСОБА_8
На запит члена Комісії ОСОБА_15 від 21 липня 2017 року № 11/2/4-100де-17-132вих.17 прокурор Закарпатської області ОСОБА_16. у листі від 28 липня 2017 року № 11-418вих.17 повідомив, що досудове розслідування кримінального правопорушення, передбаченого статтею 366-1 КК України, триває; у кримінальному провадженні особам про підозру не повідомлялось.
Департамент фінансового контролю та моніторингу способу життя НАЗК у листі від 10 серпня 2017 року № 55-09/27963/17 повідомив Комісію, що повна перевірка декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої ОСОБА_8 за 2016 рік, станом на 10 серпня 2017 року триває. У листі також зазначено, що відповідно до Порядку проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого рішенням НАЗК від 10 лютого 2017 року № 56, строк проведення повної перевірки декларації складає 60 календарних днів з дня прийняття рішення про проведення перевірки, і в разі необхідності строк може бути продовжено не більше ніж на 30 календарних днів.
Відповідно до висновку члена Комісії ОСОБА_15 від 8 вересня 2017 року № 11/2/4-100дс-26дп-17 ОСОБА_8 вчинив дисциплінарний проступок, передбачений пунктом 4 частини першої статті 43 Закону № 1697-VІІ.
Рішенням КДКП ОСОБА_8 притягнуто до дисциплінарної відповідальності, передбаченої пунктом 4 частини першої статті 43 Закону № 1697-VІІ, та накладено на нього дисциплінарне стягнення у виді догани.
Комісія дійшла висновку про те, що ОСОБА_8 порушив вимоги частини першої статті 1, пункту 7 частини першої статті 46 Закону № 1700-VІІ, оскільки не вказав у розділі 11 декларації «Доходи, у тому числі подарунки» відомості про те, що його дружина набула право власності на нерухоме майно на загальну суму 2 842 199 грн та на рухоме майно (автомобіль) на загальну суму 691 118 грн, а його донька - на нерухоме майно на загальну суму 685 172 грн за договорами дарування від батьків дружини.
Копію рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення направлено особисто прокурору ОСОБА_8. на його службову адресу та отримано ним, що підтверджується копією листа від 3 жовтня 2017 року № 11/2/4-100дс-26дп-17-107вих.17 і копією рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення № 01010 38837177.
Стаття 45 Закону № 1700-VII встановлює обов'язок, зокрема для посадових та службових осіб органів прокуратури, щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті НАЗК Декларацію за минулий рік за формою, що визначається НАЗК, та у відповідності до вимог, закріплених в статті 46 цього Закону.
Окрім того, згідно зі статтею 18 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів прокурор зобов'язаний своєчасно подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у порядку, передбаченому антикорупційним законодавством.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
До повноважень НАЗК належить, серед іншого, здійснення в порядку, визначеному законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (пункт 8 частини першої статті 11 Закону № 1700-VII).
КДКП є органом, що здійснює дисциплінарне провадження (стаття 44 Закону № 1697-VІІ). КДКП є колегіальним органом, який відповідно до повноважень, передбачених цим Законом, вирішує, зокрема, питання щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення прокурорів з посади (стаття 73 Закону № 1697-VІІ). КДКП відповідно до визначених повноважень маєрозглядати дисциплінарні скарги про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснювати дисциплінарне провадження; за результатами дисциплінарного провадження і за наявності підстав, передбачених цим Законом, приймати рішення про накладення на прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної та місцевої прокуратури дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора (стаття 77 Закону № 1697-VІІ).
На підставі наданих пояснень, матеріалів службового розслідування, даних Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, КДКП дійшла висновку про порушення ОСОБА_8 встановленого законом порядку подання декларацій, оскільки він не вніс до декларації майно, яке підлягало декларуванню згідно з вимогами, встановленими Законом № 1700-VII.
Велика Палата не погодилася з твердженням КДКП про те, що притягнення нею ОСОБА_8 до дисциплінарної відповідальності допускається не на підставі результатів перевірки НАЗК поданої ним декларації, а за наслідками дисциплінарного провадження, яким встановлені факти невнесення позивачем відомостей до розділу «інші доходи» у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за 2016 рік.
У постанові Великої Палати зроблені висновки про те, що «здійснення контролю та перевірки декларацій, у тому числі достовірності відомостей, зазначених суб'єктом декларування у декларації, належить до виключної компетенції НАЗК. Здійснення контролю та перевірки декларацій до компетенції Комісії не входить».
З такими висновками Великої Палати погодитися не можемо, оскільки і КДКП, і НАЗК наділені компетенцією щодо здійснення перевірки скарг щодо прокурора та перевірки можливих фактів порушення вимог Закону№ 1700-VII. Зазначені перевірки здійснюються з різною метою і різними пізнавальними засобами.
Серед підстав притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності є порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру (пункт 4 частини 1 статті 43 Закону № 1697-VІІ).
НАЗК проводить щодо декларацій, поданих суб'єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль. НАЗКтакож проводить повну перевірку декларацій (частини 1-2 статті 48 Закону № 1700-VII).
Відповідно до частини першої статті 50 цього ж Закону повна перевірка декларації полягає у з'ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення і може здійснюватися у період здійснення суб'єктом декларування діяльності, пов'язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності.
Згідно з абзацом 2 пункту 2 Порядку проведення контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого рішенням Нацагентства 10 лютого 2017 року № 56, достовірність задекларованих відомостей - відповідність дійсності відомостей, зазначених у декларації суб'єкта декларування, у разі невстановлення Національним агентством недостовірності задекларованих відомостей у встановленому Законом порядку шляхом здійснення контролю та повної перевірки декларації.
Дисциплінарна скарга перевіряється, щоб пересвідчитися, чи підтверджуються викладені в ній обставини і чи є підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності. Перевірка ж вимог Закону № 1700-VII здійснюється з метою, зокрема, встановлення достовірності відомостей, зазначених прокурором в електронній декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави та місцевого самоврядування.
Перевірка підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності відбувається у порядку дисциплінарного провадження за правилами статті 46 Закону № 1697-VІІ. Підстави ж для притягнення прокурора до адміністративної відповідальності за порушення вимог Закону № 1700-VII встановлюються в порядку, регламентованому статтями 11, 12 цього Закону.
Повноваження прокурора можуть бути зупинені в разі відсторонення його або від посади під час дисциплінарного провадження стосовно нього - до звільнення з посади, скасування рішення про відсторонення від посади під час дисциплінарного провадження стосовно нього, закриття дисциплінарного провадження або накладення дисциплінарного стягнення (пункт 3 частини 1 статті 64 Закону № 1697-VІІ), або від виконання службових повноважень - до закінчення розгляду судом справи про адміністративне корупційне правопорушення (пункт 4 частини першої статті 64 Закону № 1697-VІІ).
За результатами зазначених проваджень приймаються відповідні рішення: КДКП - про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення, про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора або про закриття дисциплінарного провадження (частини 4 і 5 статті 48 Закону № 1697-VІІ); НАЗК - про складення протоколу про адміністративні правопорушення, віднесені законом до компетенції Національного агентстваз питань запобігання корупції (пункт 12-1 статті 12 Закону України № 1700-VII).
Відповідно до частини другої статті 43 Закону № 1697-VІІпритягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом.
Отже, порядок здійснення проваджень КДКП і НАЗК та прийняття ними кінцевих рішень щодо юридичної відповідальності прокурора не суперечать положенням статті 61 Конституції України про те, що «ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення». Прокурор за порушення вимог Закону «Про запобігання корупції» може бути притягнутий до різних видів юридичної відповідальності: як до адміністративної чи кримінальної, так і до дисциплінарної.
Здійснення дисциплінарного чи іншого провадження щодо прокурора та прийняття за їх результатами рішень може не співпадати у часі або ж відбуватися одночасно. Встановлення НАЗК факту неточності в електронній декларації прокурора не є обов`язковою умовою накладення на нього дисциплінарного стягнення і не завжди повинно передувати притягненню до дисциплінарної відповідальності. А тому КДКП не зобов`язана очікувати результатів проведеної НАЗК перевірки декларації прокурора чи відповідного рішення Нацагентства.
Для виконання повноважень щодо притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності за частиною 1 статті 43 Закону № 1697-VІІ КДКП вправі самостійно перевіряти декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та вирішувати питання про притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності тоді, коли встановить для цього наявність відповідної підстави (порушення встановленого законом порядку подання декларації, одноразове грубе порушення правил прокурорської етики у разі неподання чи несвоєчасного подання декларації тощо).
Відтак, перевірка декларацій прокурора, на нашу думку, не є виключною компетенцією НАЗК, як зазначено у постанові ВеликоїПалати.
Перевірка Комісією можливого порушення встановленого законом порядку подання декларації прокурором і недотримання прокурором статті 18 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів не свідчить про втручання КДКП у зміст діяльності НАЗК та у можливості здійснення нею відповідних видів контролю та перевірки.
Крім того, рішення з того самого питання, ухвалені НАЗК, не є преюдиційними для рішень, що приймаються КДКП у дисциплінарному провадженні. КДКП, діючи в межах своєї визначеної законом компетенції, вправі притягнути прокурора до дисциплінарної відповідальності до ухвалення НАЗК рішення про притягнення прокурора до адміністративної відповідальності.
Порушення встановленого законом порядку подання декларації, як і одноразове грубе порушення правил прокурорської етики (зокрема статті 18 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів),є самостійними підставами для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності (пункти 4 і 6 частини 1 статті 43 Закону № 1697-VІІ). Підхід, за якого КДКП не вправі самостійно встановлювати обставини, що свідчать про такі порушення, а має чекати, доки це зробить НАЗК, означає встановлення залежності КДКП у цьому питанні від НАЗК, і неможливість КДКП самостійно виконувати покладені на неї функції щодо притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності з відповідних підстав.
Реалізація дисциплінарного провадження на підставі Закону № 1697-VІІ не може ставитися у залежність від роботи НАЗК. Протилежний підхід вважаємо помилковим по суті та таким, що не відповідає змісту відповідних положень вказаного Закону.
До того ж, НАЗК рішенням від 5 квітня 2018 року № 649 про результати здійснення повної перевірки декларації, поданої ОСОБА_8 за 2016 рік, констатувало порушення вимог пунктів 2 і 7 частини першої статті 46 Закону № 1700-VІІІ, за відсутності ознак правопорушень, передбачених статтею 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення та статтею 366-1 КК України.
Велика Палата відхилила довід представника КДКП щодо необхідності врахування зазначеного рішення НАЗК, оскільки НАЗК прийняло його після здійснення перевірки і прийняття оскаржуваного рішення Комісією та розгляду позову ОСОБА_8 судом першої інстанції.
Вважаємо, що Велика Палата як суд апеляційної інстанції могла оцінити вказане рішення НАЗК у частині встановлених обставин невідображення ОСОБА_8 у розділі 11 декларації «Доходи, у тому числі подарунки» відомостей про те, що його дружина набула право власності на нерухоме майно на загальну суму 2 842 199 грн, а донька - на нерухоме майно на загальну суму 685 172 грн за договорами дарування від батьків дружини.
З огляду на викладене, вважаємо, що рішення КДКП від 27 вересня 2017 року № 134дп-17 «Про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області ОСОБА_8.» і накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани прийнято у межах повноважень КДКП у відповідності до Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII«Про прокуратуру».
Судді:|С. В. Бакуліна|
|Д. А. Гудима|
|В.І. Данішевська |
|О. Р. Кібенко Л. М. Лобойко|
|Л. І. Рогач|
|В. Ю. Уркевич|