ОКРЕМА ДУМКА
Суддів Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О.М., Антонюк Н. О., Гудими Д. А., Лященко Н. П., Рогач Л. І.
17 жовтня 2018 року
м. Київ
справа № 380/624/16-ц
провадження № 14-301цс18
у справі за позовом ОСОБА_6 до Головного управління Держгеокадастру в Київській області, відділу Держгеокадастру в Тетіївському районі Київської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - ОСОБА_7, про визнання незаконним розпорядження та скасування наказу про надання дозволу на розробку документації із землеустрою
за касаційною скаргою представника ОСОБА_6 - ОСОБА_8 на ухвалу Апеляційного суду Київської області від 18 жовтня 2016 року в складі колегії суддів Гуля В. В., Голуб С. А., Іванової І. В.
За наслідками розгляду 17 жовтня 2018 року Великою Палатою Верховного Суду вказаної справи касаційну скаргу представника ОСОБА_6 - ОСОБА_8 залишено без задоволення, ухвалу Апеляційного суду Київської області від 18 жовтня 2016 року залишено без змін.
Із висновками ВеликоїПалати Верховного Суду не погоджуємося та відповідно до частини третьої статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) висловлюємо окрему думку з огляду на таке.
У жовтні 2015 року ОСОБА_6 звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління Держземагентства у Київській області від 08 листопада 2014 року № 10-9898/15-14-сг про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_7, оскільки позивач із заявою про надання земельної ділянки звернувся раніше, надавши всі необхідні документи, а також просив зобов'язати відповідача повторно розглянути його клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 24 га в оренду для ведення фермерського господарства на території Тетіївської міської ради Київської області (урочище Чагарі).
Рішенням Тетіївського районного суду Київської області від 07 липня 2016 року позов ОСОБА_6 задоволено. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру в Київській області відповідно до вимог статей 122, 123 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) повторно розглянути клопотання ОСОБА_6 від 28 липня 2014 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер НОМЕР_1) орієнтованою площею 24 га в оренду для ведення фермерського господарства на території Тетіївської міської ради Тетіївського району Київської області (урочище Чагарі). Визнано незаконним та скасовано наказ Головного управління Держземагентства в Київській області від 08 листопада 2014 року № 10-9898/15-14-сг про надання дозволу ОСОБА_7 на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що, розглядаючи клопотання ОСОБА_6 та ОСОБА_7 про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду та задовольняючи клопотання ОСОБА_7, відповідач діяв незаконно та упереджено, порушив принципи, визначені частиною другою статті 6, частиною другою статті 19, статті 21 Конституції України.
Ухвалою Апеляційного суду Київської області від 18 жовтня 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_7 задоволено частково. Рішення Тетіївського районного суду Київської області від 07 липня 2016 року скасовано, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 205 ЦПК України у редакції, чинній на час постановлення ухвали, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Ухвала суду апеляційної інстанції мотивована тим, що у даному випадку оспорюється питання не про право на земельну ділянку, а про надання дозволу для розробки проекту із землеустрою, із затвердженням якого це право може виникнути, дії відповідача, які оскаржуються, пов'язані із делегованими йому законом повноваженнями для перевірки правильності необхідних даних для прийняття рішення цим органом, що є публічно-правовими відносинами, які в порядку цивільного судочинства розгляду не підлягають. Спір між фізичною особою із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень відповідно до статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, що діяла на час розгляду справи апеляційним судом, повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства.
Представник ОСОБА_6 - ОСОБА_8 подав касаційну скаргу. Зазначав, що під час розгляду справи в суді першої інстанції встановлено, що у жовтні 2015 року до звернення позивача у порядку цивільного судочинства він звертався до Тетіївського районного суду Київської області з адміністративним позовом до Головного управління Держземагентства в Київській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: відділ Держземагентства у Тетіївському районі Київської області, ОСОБА_7, в якому просив визнати неправомірним та скасувати наказ від 08 листопада 2014 року № 10-9898/15-14-сг про надання ОСОБА_7 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду; зобов'язати повторно розглянути клопотання ОСОБА_6 від 28 липня 2014 року про надання дозволу, тобто аналогічні позовні вимоги, що були заявлені у цивільній справі № 380/624/16-ц.
Постановою Тетіївського районного суду Київської області від 15 січня 2016 року позов задоволено. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2016 року постанову суду першої інстанції скасовано, провадження у справі закрито відповідно до пункту 1 частини першої статті 157 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи. При цьому Київський апеляційний адміністративний суд в своїй ухвалі, посилаючись на пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 та врахувавши правову позицію Верховного Суду України, висловлену в постановах від 11 листопада 2014 року в справі № 21-493а14 та від 16 грудня 2015 року в справі № 6-2510ц15, зробив, на думку представника позивача, обґрунтований висновок, що спір повинен розглядатися в порядку цивільного судочинства.
ВеликаПалата Верховного Суду у постанові від 17 жовтня 2018 року з приводу юрисдикції справи зробила висновок, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак, отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Відтак - правовідносини, пов'язані з прийняттям та реалізацією такого рішення не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов'язань осіб. При прийнятті такого рішення орган державної влади виконує дозвільну функцію, що притаманна органу державної влади у публічно-правових відносинах. Спір як щодо рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і оскарження дій суб'єкта владних повноважень щодо надання чи відмови у наданні такого дозволу є публічно-правовим.
З такими висновками не погоджуємося у повному обсязі.
У статті 124 Конституції України закріплено, щоправосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII«Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
За загальним правилом, передбаченим у пунктах 1, 3 частини першої статті 15 ЦПК України (у редакції, яка діяла на момент звернення ОСОБА_6 до суду з позовом), суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
Частиною першою статті 19 ЦПКУкраїни в редакції від 03 жовтня 2017 року визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Згідно з пунктом 1 частини другої статті 17 цього Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
Аналогічні положення закріплено у частині першій статті 19 та пункті 7 частини першої статті 4 КАС України у редакціївід 03 жовтня 2017 року.
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відносяться справи, які виникають зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права (як правило, майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
При визначенні предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Із часів ДавньогоРиму юристи застосовують принцип «спеціальний закон скасовує дію загального закону» («lex specialis derogat generalі»). При застосуванні актів цивільного законодавства необхідно дотримуватися положення щодо співвідношення загальних і спеціальних норм.
У цивілістичній доктрині загальними визнаються норми, які застосовуються до всіх або більшості інститутів галузі (загальна частина), а спеціальні норми належать до окремих інститутів. При цьому загальні норми права поширюють дію на певний рід відносин, а спеціальні - на вид відносин в межах роду з метою конкретизації правового регулювання з урахуванням специфіки такого виду відносин.
Законодавчі акти, які містять спеціальні норми, мають пріоритет у застосуванні в правозастосовчій практиці щодо інших законодавчих актів України.
Крім того, норми матеріального права застосовуються у редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин.
Відтак, можна зробити висновок, що для правильного вирішення земельного спору необхідно керуватися нормами спеціального закону у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин.
Загальні норми земельного права зосереджені у ЗК України.
Правові, економічні та соціальні засади створення та діяльності фермерських господарств як прогресивної форми підприємницької діяльності громадян у галузі сільського господарства України визначає Закон України від 19 червня 2003 року № 973-IV «Про фермерське господарство» (далі - Закон № 973-IV).
Цей закон спрямований на створення умов для реалізації ініціативи громадян щодо виробництва товарної сільськогосподарської продукції, її переробки та реалізації на внутрішньому і зовнішньому ринках, а також для забезпечення раціонального використання і охорони земель фермерських господарств, правового та соціального захисту фермерів України.
Таким чином, Закон № 973-IV є спеціальним і застосовується до спірних правовідносин.
Спірні правовідносини між сторонами виникли у 2014 році, тому застосуванню підлягають норми вказаного закону у редакції від 2012 року зі змінами на час виникнення спірних правовідносин.
Отже, застосування до спірних правовідносин вимог статей 116, 123 ЗК України можливе лише за відсутності відповідно регулювання у спеціальному законі.
Встановлено, що ОСОБА_6 звернувся до суду з позовом, у якому зазначав, що 28 липня 2014 року звернувся до Головного управління Держземагентства у Київській області з клопотанням про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 20 га в оренду, що знаходиться на території Тетіївської міської ради (урочище Чагарі) Київської області, для ведення фермерського господарства.
Відповідно до частин першої та другої статті 1 Закону № 973-IV фермерське господарство є формою підприємницької діяльності громадян зі створенням юридичної особи, які виявили бажання виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих їм для ведення фермерського господарства, відповідно до закону. Фермерське господарство може бути створене одним громадянином України або кількома громадянами України, які є родичами або членами сім'ї, відповідно до закону.
Можливість реалізації громадянином права на створення фермерського господарства безпосередньо пов'язана з наданням (передачею) йому земельних ділянок для ведення фермерського господарства, що є обов'язковою умовою для державної реєстрації фермерського господарства (стаття 8 цього Закону).
Порядок надання (передачі) земельних ділянок для ведення фермерського господарства має деякі особливості і визначений у статті 7 Закону № 973-IV.
Відповідно до вимог зазначеної норми закону для отримання (придбання) у власність або в оренду земельної ділянки державної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до відповідної районної державної адміністрації. Для отримання у власність або в оренду земельної ділянки із земель комунальної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до місцевої ради.
У заяві зазначаються: бажаний розмір і місце розташування ділянки, кількість членів фермерського господарства та наявність у них права на безоплатне одержання земельних ділянок у власність, обґрунтування розмірів земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства. До заяви додаються документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі.
Перелік документів, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві, затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної аграрної політики.
Заяву громадянина про надання земельної ділянки у власність або в оренду районна або міська державні адміністрації або орган місцевого самоврядування розглядають у місячний строк і в разі її задоволення дають згоду на підготовку землевпорядною організацією проекту відведення земельної ділянки.
Проект відведення земельних ділянок розробляється за рахунок Українського державного фонду підтримки фермерських господарств. Проект відведення земельної ділянки погоджується та затверджується відповідно до закону.
Земельні ділянки для ведення фермерського господарства передаються громадянам України у власність і надаються в оренду із земель державної або комунальної власності.
У разі відмови органів державної влади та органів місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки для ведення фермерського господарства питання вирішується судом. Рішення суду про задоволення позову є підставою для відведення земельної ділянки в натурі (на місцевості), видачі документа, що посвідчує право власності або укладання договору оренди. Відведення земельної ділянки в натурі (на місцевості) проводиться після збирання врожаю на цій ділянці попереднім землекористувачем.
Земельні ділянки надаються громадянам для ведення фермерського господарства єдиним масивом з розташованими на них водними джерелами та лісовими угіддями, наближеними до існуючих шляхів, електро- і радіотелефонних мереж, газо- і водопостачальних систем та інших видів інженерної інфраструктури.
Отже, спеціальний Закон № 973-IV визначає обов'язкові вимоги до змісту заяви про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства, які відрізняються від загальних вимог, передбачених статтею 123 ЗК України до змісту клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Зокрема, в заяві про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства потрібно зазначити не лише бажаний розмір і місце розташування ділянки, але й обґрунтувати розміри земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства, підтвердити досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі.
ЗазначенийЗакон передбачає, що заява громадянина про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства повинна бути розглянута по суті. При цьому норми Закону № 973-IV не містять імперативної вказівки про задоволення заяви за наявності певних формальних умов, допускаючи можливість прийняття органом державної влади чи органом місцевого самоврядування рішення про відмову в задоволенні заяви без визначення виключного переліку підстав для такої відмови. У свою чергу, розглядаючи заяву громадянина по суті, орган виконавчої влади чи місцевого самоврядування (а в разі переданого на судовий розгляд спору - суд) повинен дати оцінку обставинам і відомостям, зазначеним у заяві, перевірити доводи заявника, наведені на обґрунтування розміру земельної ділянки, з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства, в тому числі щодо наявності трудових і матеріальних ресурсів, наявність відповідної освіти чи досвіду роботи у сільському господарстві.
Таким чином, специфікою надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства є те, що воно відбувається без застосування конкурентних засад.
У справі, яка розглядається, ОСОБА_6 звернувся до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки, який не було реалізовано в установленому законом порядку.
При цьому в уточненнях до позовної заяви ОСОБА_6 зазначав, що незважаючи на те, що він звернувся з відповідним клопотанням раніше, дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду надано іншій особі - ОСОБА_7
Оскільки при розгляді спору необхідно враховувати, що надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства відбувається без застосування конкурентних засад, тому є підстави вважати, що рішення органу місцевого самоврядування про надання дозволу ОСОБА_7 на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для здійснення фермерського господарства спрямоване на передачу права користування земельною ділянкою третій особі, тобто за результатами реалізації оспорюваного рішення у третьої особи виникає право цивільне, що зумовлює розгляд спору в порядку цивільного судочинства.
Крім того, із матеріалів справи вбачається і позивач неодноразово звертав увагу судів, що ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2016 року закрито провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_6 до Головного управління Держземагенства в Київській області, треті особи: відділ Держгеокадастру в Тетіївському районі Київської області, ОСОБА_7, про визнання неправомірним та скасування наказу про надання дозволу на розробку документації із землеустрою, оскільки справа підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 109 КАС України (у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року) суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, зокрема, якщо у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав є така, що набрала законної сили ухвала про закриття провадження в адміністративній справі. Аналогічні положення закріплені у пункті 2 частини першої статті 170 КАС України (у редакції від 03 жовтня 2017 року).
У статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 04 листопада 1950 року, яку ратифіковано Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, і яка для України набрала чинності 11 вересня 1997 року (далі - Конвенція), закріплено принцип доступу до правосуддя.
Під доступом до правосуддя згідно зі стандартами Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) розуміється здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
У рішенні від 28 лютого 2008 року у справі «Церква села Сосулівка проти України» (Tserkva Sela Sosulivka v. Ukraine) (заява № 37878/02) ЄСПЛ зазначив, що заявник мав доступ до судів різної юрисдикції, проте жодний з них не розглянув по суті його скарги, оскільки суди вважали, що вони не мають юрисдикції розглядати такі питання, незважаючи на те, що процедурні вимоги прийнятності було дотримано. У цьому випадку ЄСПЛ дійшов висновку, що така відмова прирівнюється до відмови у здійсненні правосуддя, що порушує саму суть права заявника на доступ до суду, яке гарантується пунктом 1 статті 6 Конвенції.
Висновок апеляційного суду, з яким погодилася й Велика Палата Верховного Суду, про закриття провадження у справі з підстав неможливості розгляду справи в порядку цивільного судочинства з урахуванням набрання законної сили ухвалою апеляційного адміністративного суду про закриття провадження у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав свідчить про унеможливлення доступу позивачу до правосуддя і порушення вимог пункту 1 статті 6 Конвенції.
Крім того, при розгляді справ вказаної категорії необхідно враховувати і динаміку розвитку та врегулювання вказаних правовідносин.
У статтях 118, 123 ЗК України передбачено порядок передачі у користування чи у власність (безоплатної приватизації) земельних ділянок. Вказана процедура є єдиною, оскільки її метою є не діяльність суб'єктів владних повноважень у сфері земельних правовідносин, а набуття права на земельну ділянку фізичними чи юридичними особами, тобто реалізація суб'єктами приватного права своїх прав на отримання земельної ділянки. Вказана процедура є взаємопов'язаною і єдиною, яка починається зі звернення особи до уповноваженого органу не лише із заявою про надання умовної земельної ділянки, але із зазначенням цільового призначення земельної ділянки, її орієнтовних розмірів, надаються графічні матеріали, на яких зазначене бажане місце розташування земельної ділянки. Тобто уже на етапі звернення із заявою про надання згоди на розроблення проекту землеустрою, зазначається конкретна земельна ділянка, тобто об'єкт майнового інтересу заявника. Навіть у частині першій статті 118 ЗК України вказано, що заяву про надання згоди на розроблення проекту землеустрою подають не особи, які бажають отримати саме згоду, а особи, які зацікавлені у приватизації земельної ділянки (отриманні у користування земельної ділянки частина друга статті 123 ЗК України). Більше того, ЗК України передбачає випадки, коли земельна ділянка передається у користування чи власність без стадії надання згоди на розроблення проекту землеустрою, що також свідчить про єдність процедури передачі земельної ділянки у власність чи користування без використання конкурентних засад.
Отже, зі зміною правового регулювання порядку передачі земельної ділянки у власність (безоплатної приватизації) чи у користування, майновий інтерес заявника на конкретний об'єкт нерухомого майна, тобто конкретну земельну ділянку, виникає саме з моменту звернення із клопотанням про надання згоди на розроблення проекту землеустрою і у частині сьомій статті 118 та частині третій статті 123 ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні такої згоди та вказано правило, що за відсутності дозволу у разі не розгляду клопотання у місячний строк з дня реєстрації клопотання, особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, лише за письмового повідомлення про це уповноваженого на розпорядження конкретною земельною ділянкою органа.
Тому підставою для звернення до суду з позовом про визнання дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень при вирішенні питання про надання згоди на розроблення проекту землеустрою є не реалізація вказаним органом своїх владних повноважень, а захист особою свого майнового права на отримання конкретної земельної ділянки, тобто захист цивільного, майнового інтересу.
З урахуванням наведеного, оскаржувана ухвала апеляційного суду згідно з вимогами статті 411 ЦПК України мала бути скасована з направленням справи до апеляційного суду для продовження розгляду.
Судді |О. М. Ситнік|
|Н. О. Антонюк|
|Д. А. Гудима|
|Н. П. Лященко|
|Л. І. Рогач|