ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Саприкіної І.В.
у справі № 826/4280/16 (провадження № 11-767апп18)
за позовом Хребтової Тетяни Анатоліївни до уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію Публічного акціонерного товариства «Енергобанк» Брайка Станіслава Анатолійовича, уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію Публічного акціонерного товариства «Енергобанк» Паламарчука Віталія Віталійовича, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі - Фонд, уповноважена особа Фонду, ПАТ «Енергобанк» відповідно) про визнання протиправним та скасування рішення,
У березні 2016 року ОСОБА_4 звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до уповноваженої особи Фонду та Фонду, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення уповноваженої особи Фонду від 18 січня 2016 року № 809/5 про визнання нікчемними договорів банківського вкладу, укладених між ПАТ «Енергобанк» та ОСОБА_4 від 16 грудня 2014 року
№ ДФ-120392-2612; № ДФ-120398-2612, № ДФ-120402-2612.
На обґрунтування позову зазначено, що 16 грудня 2014 року ОСОБА_4 уклала договори банківського вкладу з ПАТ «Енергобанк», відповідно до яких розмістила у банку кошти. У подальшому між нею та ПАТ «Енергобанк» укладений договір іпотеки від 26 грудня 2014 року, за умовами якого банк з метою забезпечення виконання своїх зобов'язань з повернення позивачці строкових вкладів передав їй в іпотеку нерухоме майно - квартиру. Такі укладені договори позивач вважає законними та не вбачає підстав для визнання їх нікчемними (недійсними).
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 9 січня 2018 року в задоволенні позову відмовив.
Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 29 березня 2018 року скасував рішення суду першої інстанції та задовольнив позов. Визнав протиправним та скасував рішення уповноваженої особи Фонду від 18 січня 2016 року № 809/5.
У квітні 2018 року уповноважена особа Фонду звернулась із касаційною скаргою про скасування постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року та залишення в силі рішення суду першої інстанції.
На обґрунтування касаційної скарги, уповноважена особа Фонду серед іншого зазначила, що спір між сторонами стосується укладення, виконання та виявлення нікчемності цивільних договорів. Тобто за своїм характером спір між позивачкою і відповідачами не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки є цивільно-правовим.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 7 травня 2018 року відкрив касаційне провадження за скаргою уповноваженої особи Фонду.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 20 червня 2018 року зазначену справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судове рішення апеляційної інстанції з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
ВеликаПалата Верховного Суду постановою від 3 жовтня 2018 року касаційну скаргу уповноваженої особи Фонду задовольнила частково: рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року скасувала, а провадження у цій адміністративній справі - закрила.
Ключовим мотивом постанови Великої Палати Верховного Суду є те, що відповідно до статті 3 Закону України від 23 лютого 2012 року № 4452-VІ «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (у редакції, чинній на час вирішення спірних правовідносин; далі - Закон № 4452-VІ) Фонд є не органом державної влади, а установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб і виведення неплатоспроможних банків з ринку. Аналіз функцій Фонду, викладених у статтях 4, 26, 27, 37, 38 цього Закону, свідчить, що Фонд бере участь у правовідносинах у різних статусах: з одного боку, він ухвалює обов'язкові для банків та інших осіб рішення, а з іншого - здійснює повноваження органів управління банку, який виводиться з ринку, тобто представляє банк у приватноправових відносинах з третіми особами.
У цій справі правовідносини стосуються визнання протиправним та скасування рішення уповноваженої особи Фонду про віднесення правочинів до нікчемних.
ВеликаПалата Верховного Суду вказала, що правочин є нікчемним не за рішенням уповноваженої особи Фонду, а відповідно до закону. Такий правочин є нікчемним з моменту укладення на підставі частини другої статті 215 Цивільного кодексу України та частини третьої статті 38 Закону № 4452-VI незалежно від того, чи проведена ПАТ «Енергобанк» перевірка правочинів, передбачена частиною другою статті 38 цього ж Закону, і видане з цього приводу рішення. Наслідки нікчемності правочину також настають для сторін у силу вимог закону. Рішення уповноваженої особи Фонду не є підставою для застосування таких наслідків. Таке рішення є внутрішнім розпорядчим документом, яке прийнято уповноваженою особою, що здійснює повноваження органу управління банку.
Така позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 910/24198/16 та від 4 липня 2018 року у справі № 819/353/16.
Отже, встановлена правова природа згаданого рішення (наказу) унеможливлює здійснення судового розгляду щодо визнання його недійсним, а тому вимога про визнання протиправним рішення уповноваженої особи Фонду в частині визнання нікчемним правочину за договором банківського вкладу (депозиту), укладеного між ПАТ «Енергобанк» та ОСОБА_4, не може бути розглянута в судовому порядку (в тому числі в цивільних чи господарських судах).
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір про визнання протиправним та скасування рішення уповноваженої особи Фонду про визнання нікчемними договорів банківського вкладу не є публічно-правовим та не може бути розглянутий в судовому порядку, а тому провадження у цій адміністративній справі підлягає закриттю.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС у редакції Закону № 2147-VIII суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір про визнання протиправним та скасування рішення уповноваженої особи Фонду від 18 січня 2016 року № 809/5 про визнання нікчемними договорів банківського вкладу, укладених між ПАТ «Енергобанк» та ОСОБА_4, не належить до юрисдикції судів, проте з таким висновком не погоджуємось з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України у Рішенні від 25 листопада 1997 року
№ 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
На час винесення судових рішень чинним є КАС у редакції Закону № 2147-VIII.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС у редакції Закону № 2147-VIII юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 КАС у редакції Закону № 2147-VIII).
З аналізу наведених норм права вбачається, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
У контексті конкретних обставин цієї справи зміст (суть) спірних правовідносин обмежується встановленням реальної правової природи спірних правовідносин, з'ясуванням статусу Фонду, мети його створення, завдань, поставлених перед ним, повноважень та обов'язків Фонду та його уповноважених осіб, функцій, які на нього покладаються, порядку здійснення контролю за його діяльністю.
Відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Суспільні відносини регулюються обов'язковими до виконання нормативно-правовими актами, які видаються органами законодавчої та виконавчої влади, у межах наданих їм повноважень.
Верховна Рада України, реалізуючи законодавчу функцію, визначила Фонд та Національний банк України особливими суб'єктами, які мають повноваження у сфері регулювання банківської діяльності, гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку.
Спеціальними у цій сфері є Закон № 4452-VI та Закон України від 7 грудня 2000 року № 2121-III «Про банки і банківську діяльність».
Системний аналіз зазначених законів дає підстави стверджувати, що законодавець закріпив за Фондом нормотворчу та регулятивну функцію у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку та їх ліквідацію. Фонд також уповноважений здійснювати функції нагляду та перевірки банків та має право на застосування примусу (у тому числі шляхом накладення адміністративних санкцій), що переконливо свідчить про наявність у Фонду владних та управлінських повноважень.
За правилами частини сьомої статті 3 Закону № 4452-VI органи державної влади та Національний банк України не мають права втручатись у діяльність Фонду щодо реалізації законодавчо закріплених за ним функцій та повноважень.
Статтею 1 Закону № 4452-VI встановлюються правові, фінансові та організаційні засади функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, повноваження Фонду, порядок виплати Фондом відшкодування за вкладами, а також регулюються відносини між Фондом, банками, Національним банком України, визначаються повноваження та функції Фонду щодо виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків. Відносини, що виникають у зв'язку зі створенням і функціонуванням системи гарантування вкладів фізичних осіб, виведенням неплатоспроможних банків з ринку та ліквідації банків, регулюються цим Законом, іншими законами України, нормативно-правовими актами Фонду та Національного банку України.
Згідно з частинами першою, другою статті 3 Закону № 4452-VI Фонд є установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Фонд є юридичною особою публічного права.
У межах своїх функцій та повноважень Фонд здійснює нормативне регулювання системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку, приймає нормативно-правові акти з питань, віднесених до його повноважень, які є обов'язковими до виконання банками, юридичними та фізичними особами (частини перша, друга статі 6 Закону № 4452-VI).
Отже, законодавець наділив Фонд виключними повноваженнями у сфері забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку, при реалізації яких Фонд виконує функції державного управління, а тому спори, які виникають у цих правовідносинах є публічно-правовими і підлягають розгляду за правилами КАС.
У цій справі суди встановили, що 16 грудня 2014 року ПАТ «Енергобанк» та ОСОБА_4 уклали договори строкового банківського вкладу зі щомісячною сплатою відсотків, а саме: № ДФ-120392-2612, № ДФ-120398-2612 та
№ ДФ-120402-2612. Відповідно до цих договорів ОСОБА_4 розмістила у ПАТ «Енергобанк» на вкладних рахунках № НОМЕР_1, № НОМЕР_2 і № НОМЕР_3 грошові кошти у розмірі 80 тис. доларів США, 60 тис. євро і 40 тис. євро відповідно.
Ці грошові кошти надійшли того ж дня з поточного рахунку позивачки.
26 грудня 2014 року між позивачкою та ПАТ «Енергобанк» укладено договір іпотеки, за умовами якого банк (іпотекодавець), з метою забезпечення виконання основного зобов'язання, що випливає з договорів депозиту від 16 грудня 2014 року
(№ ДФ-120392-2612, № ДФ-120398-2612 та № ДФ-120402-2612) передав ОСОБА_4 (іпотекодержателю) квартири АДРЕСА_1. Предмет іпотеки належить іпотекодавцю на праві приватної власності. У період дії цього договору предмет іпотеки залишається у володінні та користуванні іпотекодавця. При цьому відповідно до пункту 4.1 статті 4 зазначеного договору іпотекодержателю надано право звернути стягнення на предмет іпотеки у випадку, якщо при настанні строку виконання основного зобов'язання або його частини воно не буде виконано.
Договір іпотеки від 26 грудня 2014 року того ж дня був посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Прокопенко Л. В.
30 квітня 2015 року ОСОБА_4 на підставі застереження, що містилося в договорі іпотеки, в позасудовому порядку звернула стягнення на вказане нерухоме майно шляхом набуття права власності на нього.
Питання щодо повернення переданого позивачу в іпотеку нерухомого майна згідно з договором іпотеки від 26 грудня 2014 року в цей час вирішується банком у судовому порядку в межах цивільної справи № 757/4218/16-ц за позовом ПАТ «Енергобанк» до ОСОБА_4 про визнання недійсним договору іпотеки. У цивільній справі зупинено провадження до набрання законної сили рішенням у справі № 826/4280/16.
На підставі постанови Правління Національного банку України від 12 лютого 2015 року № 96 «Про віднесення ПАТ «Енергобанк» до категорії неплатоспроможних» виконавчою дирекцією Фонду прийнято рішення від 12 лютого 2015 року № 29 «Про запровадження тимчасової адміністрації у ПАТ «Енергобанк».
27 квітня 2015 року позивачка від Фонду отримала відшкодування коштів за вкладом у розмірі 200 тис. грн.
Правління Національного банку України постановою від 11 червня 2015 року № 370 відкликало банківську ліцензію ПАТ «Енергобанк» та прийняло рішення про його ліквідацію.
12 червня 2015 року виконавча дирекція Фонду прийняла рішення № 115 про початок процедури ліквідації ПАТ «Енергобанк» і призначення уповноваженої особи Фонду на ліквідацію банку.
18 січня 2016 року № 809/5 уповноважена особа Фонду повідомила позивачку про визнання нікчемними договорів від 16 грудня 2014 року № ДФ-120392-2612,
№ ДФ-120398-2612 та № ДФ-120402-2612 з підстав, визначених пунктом 7 частини третьої статті 38 Закону № 4452-VI, та вказала про недійсність договору іпотеки з проханням повернути нерухоме майно у власність ПАТ «Енергобанк», оскільки той був укладений у забезпечення виконання недійсного (нікчемного) основного зобов'язання.
Підставою для віднесення правочинів до нікчемних слугувало те, що ПАТ «Енергобанк» уклав з ОСОБА_4 договори банківського вкладу на більш вигідних та сприятливих умовах порівняно з іншими вкладниками.
Таким чином, спір у цій справі виник через те, що на підставі частин першої та другої статті 38 Закону № 4452-VI за результатами проведеної перевірки правочинів (договорів, операцій) на предмет виявлення правочинів, які є нікчемними з підстав, визначених частиною третьою цієї статті, визнано нікчемними договори від 16 грудня 2014 року: № ДФ-120392-2612, № ДФ-120398-2612 та № ДФ-120402-2612, укладені між ПАТ «Енергобанк» та ОСОБА_4
Згідно із частиною другою статті 38 Закону № 4452-VI протягом дії тимчасової адміністрації Фонд зобов'язаний забезпечити перевірку правочинів (у тому числі договорів), вчинених (укладених) банком протягом одного року до дня запровадження тимчасової адміністрації банку, на предмет виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними з підстав, визначених частиною третьою цієї статті. Ця норма містить перелік підстав, за яких правочини (у тому числі договори) неплатоспроможного банку є нікчемними.
Фактично позивач оскаржив рішення уповноваженої особи Фонду, видане на виконання владних управлінських повноважень за результатом здійсненої перевірки правочинів на предмет їх нікчемності.
Підставою таких позовних вимог має бути частина перша статті 54 Закону
№ 4452-VI, якою передбачено, що рішення, які приймаються відповідно до цього Закону Національним банком України, Фондом, працівниками Фонду, що виконують функції, передбачені цим Законом, у тому числі у процесі здійснення тимчасової адміністрації, ліквідації банку, виконання плану врегулювання, можуть бути оскаржені до суду.
На нашу думку, рішення уповноваженої особи Фонду при виконанні вимог частини другої статті 38 Закону № 4452-VI вчиняються на виконання функцій та завдань Фонду та належать до його компетенції як суб'єкта владних повноважень.
Так, основним завданням Фонду є забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. На виконання свого основного завдання Фонд у порядку, передбаченому цим Законом, виконує низку функцій, зокрема здійснює процедуру виведення неплатоспроможних банків з ринку, у тому числі шляхом здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банків (частини перша, друга статті 4 Закону № 4452-VI).
Тимчасова адміністрація - це процедура виведення банку з ринку, що запроваджується Фондом стосовно неплатоспроможного банку в порядку, встановленому цим Законом (стаття 2 Закону № 4452-VI).
Особливості запровадження процедури тимчасової адміністрації, права та обов'язки Фонду й уповноваженої особи Фонду на період запровадження тимчасової адміністрації банку передбачено розділом VII Закону № 4452-VI.
З положень статей 34-43 Закону № 4452-VI вбачається, що на Фонд під час проведення процедури тимчасової адміністрації банку покладається ряд обов'язків, які належать йому як суб'єкту владних повноважень, а не як суб'єкту господарювання чи його керівним органам, зокрема: обов'язок розпочати процедуру виведення неплатоспроможного банку з ринку у строк, визначений цим Законом; обов'язок здійснити заходи щодо збереження активів банку, запобігання втраті майна та збиткам банку; обов'язок затвердити план урегулювання (рішення Фонду, що визначає спосіб, економічне обґрунтування, строки та умови виведення неплатоспроможного банку з ринку).
Отже, під час виконання зазначених обов'язків у межах процедури тимчасової адміністрації Фонд чи уповноважена особа Фонду здійснює владні управлінські повноваження на виконання законодавчо закріплених завдань та функцій.
Після запровадження процедури тимчасової адміністрації банку на Фонд покладено обов'язок вжити заходи щодо забезпечення збереження активів банку, запобігання втраті майна та збиткам банку, передбачені статтею 38 Закону № 4452-VI.
З аналізу положень частин першої та другої цієї статті вбачається, що обов'язок Фонду щодо збереження активів банку реалізується шляхом забезпечення проведення Фондом протягом дії тимчасової адміністрації перевірки правочинів на предмет виявлення правочинів, що є нікчемними.
Вказана норма стосується правочинів, однією зі сторін яких є банк, щодо якого запроваджено тимчасову адміністрацію, що свідчить про те, що законодавець передбачив спеціальні норми, покликані встановити нікчемні правочини, мета яких суперечить майновим інтересам банку. Ці норми мають пріоритет над загальними нормами цивільного законодавства щодо нікчемності правочинів.
Отже, обов'язки Фонду, визначені у статті 38 Закону № 4452-VI, стосуються реалізації законодавчо закріплених функцій та повноважень Фонду та виконуються з метою збереження активів банку, запобігання втраті майна та збиткам банку при проведенні процедури виведення з ринку неплатоспроможного банку під час тимчасової адміністрації. У таких правовідносинах Фонд діє як суб'єкт владних повноважень, адже реалізація цієї функції Фонду має публічний (за сферою реалізації) та владний характер (за методом впливу).
Таким чином, Фонд при виконанні обов'язку, передбаченого статтею 38 Закону № 4452-VI, діє як суб'єкт владних повноважень у розумінні КАС.
Згідно із частиною десятою статті 38 Закону № 4452-VI усі або частина повноважень Фонду, визначених цією статтею, можуть бути делеговані Фондом уповноваженій особі Фонду.
Уповноважена особа Фонду - це працівник Фонду, який від імені Фонду та в межах повноважень, передбачених цим Законом та/або делегованих Фондом, виконує дії із забезпечення виведення банку з ринку під час здійснення тимчасової адміністрації неплатоспроможного банку та/або ліквідації банку (пункт 17 статті 2
Закону № 4452-VI).
Абзацом другим частини третьої статті 34 Закону № 4452-VIпередбачено, що усі або частина повноважень Фонду, визначені цим Законом, можуть бути делеговані одній або кільком уповноваженим особам Фонду. У разі делегування повноважень кільком уповноваженим особам Фонд зазначає обсяг повноважень кожної з них. Здійснення повноважень органів управління банку може бути делеговано тільки одній уповноваженій особі.
Тобто делегування повноважень Фонду є правом, а не обов'язком Фонду, обсяг делегованих повноважень у кожному конкретному випадку може різнитися.
Оскільки обов'язок Фонду, визначений статтею 38 Закону № 4452-VI, віднесений до компетенції Фонду як суб'єкта владних повноважень при реалізації публічно-владних управлінських функцій, то виконання цього обов'язку уповноваженою особою Фонду при делегуванні їй таких повноважень свідчить про те, що вона діє як посадова особа, а не як керівник банку. Той факт, що Фонд делегує частину повноважень уповноваженій особі Фонду, не змінює владного та управлінського характеру таких функцій, а також не змінює їх суті та змісту. Отже, в цьому випадку діяльність самої уповноваженої особи Фонду має публічний і владний характер.
Таким чином, спір, предметом якого є перевірка законності рішення посадової особи Фонду щодо виконання покладених на неї владно-управлінських функцій у сфері реалізації публічних інтересів держави на відповідність законам України та іншим нормативно-правовим актам, підлягає вирішенню за правилами адміністративного судочинства.
Крім того, Фонд чи уповноважена особа Фонду не були стороною правочину, укладеного між позивачем та ПАТ «Енергобанк», отже між позивачем та Фондом чи його уповноваженою особою не виникло інших правовідносин, ніж ті, що випливають з оскаржуваного рішення, яке за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень та приймається на підставі та у спосіб, визначений законом.
Отже, обсяг і зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням уповноваженої особи Фонду про віднесення правочину до нікчемних, підстави визнання яких встановлені законом, спричиняють публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
Правовідносини, які складаються між зацікавленими особами та уповноваженою особою Фонду стосовно зазначених та подібних до них обставин, є публічними, за яких уповноважена особа Фонду на підставі регулятивного акта реалізує владні управлінські повноваження (функції), однією з яких і є її обов'язок прийняти рішення про віднесення правочину (договору) до нікчемних на підставі закону.
На наше переконання, саме за правилами адміністративного судочинства особа, яка оскаржує дії/рішення Фонду чи її уповноваженої особи, має право (за наявності для цього підстав та з дотриманням процедури розгляду) вимагати визнання протиправними дій чи рішення уповноваженої особи Фонду щодо віднесення правочину до нікчемних, якщо таке рішення прийнято не на підставі закону, що містить перелік підстав, за яких правочини (у тому числі договори, трансакції) неплатоспроможного банку є нікчемними (частина третя статті 38 Закону № 4452-VI).
Крім того, не можна погодитися з висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що рішення (наказ) про нікчемність правочинів не встановлює обов'язки для контрагентів банку, тому сам факт прийняття рішення про нікчемність правочину не може вважатися порушенням прав іншої сторони правочину.
Так, відповідно до пункту 4 частини другої статті 37 Закону № 4452-VI Фонд безпосередньо або уповноважена особа Фонду (у разі делегування їй повноважень) має право повідомляти сторони за договорами, зазначеними у частині другійстатті 38 цього Закону, про нікчемність цих договорів та вчиняти дії щодо застосування наслідків нікчемності договорів.
З положень статей 37, 38 Закону № 4452-VI вбачається, що Фонд або його уповноважена особа наділені повноваженнями щодо виявлення ознак, які свідчать про нікчемність правочинів, тобто мають право здійснювати юридичну кваліфікацію таких правочинів стосовно їх нікчемності, приймати відповідне рішення і повідомляти про це сторони правочину, а також вчиняти дії щодо застосування наслідків нікчемності правочинів.
Такі повноваження мають характер публічно-владних, оскільки під час їх реалізації в односторонньому порядку виражається воля суб'єкта владних повноважень - Фонду або його уповноваженої особи, а реалізація цих повноважень зумовлює правові наслідки для банку, його контрагентів чи вкладників незалежно від їх волі чи бажання.
Таким чином, оскільки в силу вимог статті 38 Закону № 4452-VI Фонд зобов'язаний у межах заходів щодо забезпечення збереження активів банку, запобігання втратам майна та збиткам банку протягом дії тимчасової адміністрації здійснювати не тільки перевірку правочинів на предмет виявлення нікчемних правочинів, але й вчиняти дії щодо застосування наслідків нікчемності правочинів, таке рішення Фонду або уповноваженої особи Фонду впливає на права іншої сторони.
Оскільки у відносинах, які виникають при виконанні обов'язку, передбаченого статтею 38 Закону № 4452-VI, Фонд або його уповноважена особа здійснюють публічно-владні управлінські функції, за змістом статті 4 КАС є суб'єктами владних повноважень, то такий спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду в постанові зазначила про правову природу наказу як внутрішнього документа банку, який не впливає на права жодних осіб, свідчить про те, що жодні права жодних осіб не порушені, а отже, не можуть бути захищені в жодному судочинстві.
На наше переконання, такий висновок є не обґрунтованим, оскільки метою вказаного вище Закону та Фонду є захист прав вкладників коштів до банків України та збільшення довіри до банківської системи України з боку фізичних осіб, у тому числі фізичних осіб - підприємців, однак при цьому не мають бути порушені права та інтереси інших осіб, які є споживачами банківських послуг у широкому розумінні.
Фактично унеможливлюється доступ до правосуддя для осіб, які вважають, що їх права та інтереси порушені чи можуть бути порушені, не визнані чи оспорені унаслідок віднесення правочину до категорії нікчемних.
У цьому випадку необхідно враховувати, що Фонд має специфічний правовий статус і виконує спеціальні функції у сфері виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків.
Тому здійснення перевірки правочинів на предмет виявлення правочинів, що є нікчемними з підстав, визначених частиною третьою статті 38 Закону № 4452-VI, пов'язане саме з виконанням уповноваженою особою спеціальних функцій у сфері ліквідації банків й апріорі зачіпає права та інтереси контрагентів банку.
Разом з тим при зверненні до практики Європейського суду з прав людини (далі -ЄСПЛ) (справа «Марченко М. В. проти України») у контексті забезпечення права на доступ до правосуддя можна зробити висновок, що для його реалізації на національному рівні необхідна наявність спору щодо «права» як такого, що визнане у внутрішньому законодавстві; потрібно щоб ішлося про реальний та серйозний спір; він повинен стосуватися як самого права, так і його різновидів або моделей застосування, предмет провадження повинен напряму стосуватися відповідного права цивільного характеру, щоб спір був дійсним та серйозним.
Неможливість оспорити рішення уповноваженої особи Фонду та оскаржити застосування наслідків недійсності нікчемних правочинів обмежує права на судовий захист осіб, є втручанням у принцип диспозитивності, який передбачає саме право особи, яка звертається до суду за захистом порушених, оспорених чи невизнаних прав, визначити межі позовних вимог та обрати спосіб їх захисту.
У разі невідповідності такого способу суд, виявивши порушення права, застосовує закон, що регулює спірні правовідносини, і, частково задовольняючи позов, обирає спосіб захисту такого права.
Велика Палата Верховного Суду не зазначила, в який спосіб, з урахуванням конституційного принципу судового захисту та правової визначеності, відсутності будь-якого закону про заборону звернення до суду з таким позовом, позивач може захистити свої права, які він вважає порушеними у зв'язку з віднесенням до нікчемних правочинів договорів банківського вкладу від 16 грудня 2014 року
№ ДФ-120392-2612, № ДФ-120398-2612 та № ДФ-120402-2612, укладених між ПАТ «Енергобанк» та позивачем.
У статті 6 Конвенції, яка в силу положень статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства, закріплено принцип доступу до правосуддя.
Доступом до правосуддя за стандартами ЄСПЛ вважають здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення ЄСПЛ від 4 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції»).
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду позбавила позивача можливості захищати свої права шляхом оспорювання рішення уповноваженої особи Фонду, яке не відповідає вимогам частини третьої статті 38 Закону № 4452-VI, що є порушенням статті 1 Першого протоколу Конвенції.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду, перевіряючи справу в контексті дотримання судом апеляційної інстанції норм процесуального права, повинна була касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2018 року залишити без змін.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
І.В. Саприкіна