ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Саприкіної І. В., Антонюк Н. О., Британчука В. В., Золотнікова О. С., Князєва В. С., Прокопенка О. Б.
у справі № 823/397/16 (провадження № 11-539апп18)
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Айова» до Тальнівського районного управління юстиції Черкаської області, Тальнівської районної державної адміністрації Черкаської області, Державного реєстратора Тальнівської районної державної адміністрації Черкаської області, треті особи: ОСОБА_8, Товариство з обмеженою відповідальністю «ВП «Імпульс Плюс», про визнання протиправним та скасування рішення
Короткий виклад історії справи
У квітні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Айова» (далі - ТОВ «Айова») звернулося до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення державного реєстратора Тальнівського районного управління юстиції Черкаської області (далі - Держреєстратор Тальнівського РУЮ).
На обґрунтування позовних вимог ТОВ «Айова» зазначило, що 25 серпня 2006 року між ним та ОСОБА_8 укладено договір оренди землі строком на десять років (до 25 серпня 2016 року), за умовами якого земельна ділянка загальною площею 2,40 га, з кадастровим номером НОМЕР_1, яка розташована в адміністративних межах Кобриново-Гребельської сільської ради Тальнівського району Черкаської області передана позивачу в строкове платне користування (оренду) для сільськогосподарського використання.
11 вересня 2006 року вказаний договір зареєстрований у Тальнівському районному відділі Черкаської регіональної філії ДП «Центр ДЗК при Державному комітеті України по земельних ресурсах», про що у Державному реєстрі земель вчинено запис номер 040679300336.
21 січня 2016 року у період дії договору оренди землі від 25 серпня 2006 року між ОСОБА_8 та ТОВ «Айова» (строк дії якого спливає 25 серпня 2016 року) Держреєстратор Тальнівського РУЮ Озюменко О. В. прийняла рішення № 28237185 про реєстрацію за Товариством з обмеженою відповідальністю «ВП «Імпульс Плюс» (далі - ТОВ «ВП «Імпульс Плюс») права оренди на вищевказану земельну ділянку на підставі договору оренди від 15 вересня 2015 року № 99 (строк дії якого починається з 03 грудня 2017 року), що укладений між ОСОБА_8 та ТОВ «ВП «Імпульс плюс», унаслідок чого здійснила повторну реєстрацію договору оренди однієї і тієї самої земельної ділянки.
За позицією позивача держреєстратором Тальнівського РУЮ протиправно проведено подвійну державну реєстрацію за ТОВ «ВП «Імпульс Плюс» права оренди земельної ділянки, яка на підставі укладеного з ОСОБА_8 договору, вже перебуває в оренді позивача, а тому оскаржене рішення порушує його права, є незаконним та підлягає скасуванню.
Черкаський окружний адміністративний суд постановою від 26 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року, задовольнив позов повністю: визнав протиправним та скасував рішення Держреєстратора Тальнівського РУЮ від 29 січня 2016 року індексний номер 27988858.
Ухвалюючи такі рішення, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що в даному випадку реєстрація договорів оренди землі з новим орендарем можлива лише після реєстрації угод про розірвання договорів оренди землі з попереднім орендарем. За таких обставин, реєструючи право оренди на ту ж земельну ділянку за іншими юридичними особами, держреєстратор Тальнівського РУЮ не перевірив наявність вже зареєстрованого права оренди на спірну земельну ділянку, внаслідок чого неправомірно здійснив повторну реєстрацію права оренди однієї і тієї самої земельної ділянки за різними орендарями, не врахувавши, що право оренди в них виникло з моменту його державної реєстрації, а тому спірне рішення державного реєстратора є протиправним.
Не погодившись із такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 19 грудня 2016 року ТОВ «ВП «Імпульс Плюс» подало до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу про скасування постанови Черкаського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2016 року та ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року і прийняття у справі нового рішення про відмову у задоволенні позову, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права при прийнятті оскаржуваних рішень.
На обґрунтування касаційної скарги ТОВ «ВП «Імпульс Плюс» зазначило, що у реєстратора були відсутні правові підстави відмовити йому у реєстрації земельної ділянки, а Законом України від 01 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон
№ 1952-IV; тут і далі - у редакції, чинній на час проведення оскаржуваної державної реєстрації) заборонено відмовляти в державній реєстрації прав та їх обтяжень з підстав, не передбачених цим Законом.
У додаток до цієї касаційної скарги у лютому 2017 року скаржник подав клопотання про закриття провадження з мотивів порушення судами правил предметної юрисдикції, зазначивши, що цей спір повинен розглядатись за правилами цивільного судочинства, оскільки виник з договірних відносин і стосується захисту приватного інтересу позивача, а також підтверджується висловленою з цього приводу позицією у постановах Верховного Суду України від 25 жовтня 2016 року у справах № 815/6901/14 та № 2а-6625/12/1370.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду не погодилась із висновками судів попередніх інстанцій, що ця справа підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, у зв'язку з чим 03 жовтня 2018 року ухвалила судове рішення, яким скасувала постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року, а провадження у справі закрила.
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що цей спір не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію прав на нерухоме майно (право оренди на спірну земельну ділянку), не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Прийняте відповідачем оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалось реєстрації прав іншої особи, а не позивача.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що характер спору, який виник між державним реєстратором та позивачем, є приватноправовим.
Спір про визнання протиправним і скасування рішення (якщо рішення виконане) та запису про державну реєстрацію права оренди на земельну ділянку в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно пов'язаний з порушенням прав позивача на земельну ділянку іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо того ж самого нерухомого майна.
Позивач фактично обґрунтував позовні вимоги наявністю у нього права оренди і відсутністю такого права у ТОВ «ВП «Імпульс Плюс» і, як наслідок, відсутністю в останнього правомірного інтересу щодо фіксації свого права оренди у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
Отже, ухвалюючи рішення, суди попередніх інстанцій не врахували того, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме є спором між позивачем і ТОВ «ВП «Імпульс Плюс» щодо права на спірну земельну ділянку, яке підлягає державній реєстрації.
З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір про скасування рішення про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки та (якщо таке рішення виконане) про скасування запису про проведену державну реєстрацію права оренди земельної ділянки має розглядатися як спір, який пов'язаний з порушенням цивільних прав позивача на земельну ділянку іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо тієї ж земельної ділянки. Належним відповідачем у такій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено аналогічний запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь державного реєстратора як співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушенні прав) у спорі не змінює його цивільно-правового характеру.
Також Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскільки позивач не був заявником стосовно оскаржуваних реєстраційних дій, тобто останні були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства та чи заявляються, окрім вимог про скасування оспорюваного запису в реєстрі, також вимоги про визнання недійсними правочинів, на підставі яких здійснено спірний запис.
Отже, спір у цій справі, на думку Великої Палати Верховного Суду, не є публічно-правовим. Оскарження рішення про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки безпосередньо пов'язане із захистом позивачем свого цивільного права у спорі щодо земельної ділянки з особою, яка не заперечує законності дій державного реєстратора з реєстрації за нею права оренди цієї ж земельної ділянки. Такий спір має приватноправовий характер. З огляду на суб'єктний склад сторін спору він може вирішуватися за правилами господарського чи цивільного судочинства залежно від того, чи буде залучений до участі у справі в якості відповідача орендодавець (фізична особа).
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до ч. 3 ст. 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуємося з огляду на таке.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ст. 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень ч. 2 ст. 55 ОсновногоЗакону. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що ст. 17 КАС України(тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття судами оскаржуваних рішень) регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті ст. 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (п. 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (ч. 2 ст. 4 КАС України).
З наведеного випливає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України).
Згідно із п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів»), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
З наведеного випливає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є скасування рішення відповідача від 21 січня 2016 року про державну реєстрацію прав та їх обтяжень за індексним номером 28237185 щодо реєстрації за ТОВ «ВП «Імпульс Плюс» права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1, розташованої в адміністративних межах Кобриново-Гребельської сільської ради Тальнівського району Черкаської області.
На обґрунтування позовних вимог ТОВ «Айова» зазначило, що відповідач, приймаючи вказане рішення, порушив вимоги чинного законодавства, зокрема Закону № 1952-IV щодо встановлення відповідності заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями.
Отже, предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення, яке за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень та повинне прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначені законом.
Незважаючи на те, що оскаржувані реєстраційні дії були вчинені за заявою третьої особи, втручання в права позивача було здійснено державним реєстратором шляхом прийняття оскаржуваного рішення без дотримання встановленої законом процедури.
Вважаємо, що дослідженню в цій справі підлягають владні, управлінські рішення відповідача щодо державної реєстрації речових прав, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
Відносини, пов'язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулюються Законом № 1952-IV.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 2 Закону № 1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно - це офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, обтяження таких прав шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Згідно зі ст. 9 Закону № 1952-IV державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.
Таким чином, державний реєстратор є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та заявником прав чи їх обтяжень - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідного заявника від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку.
Зі змісту позовних вимог убачається, що предметом перевірки в цій справі є виключно дотримання державним реєстратором (як суб'єктом владних повноважень) під час виконання покладених на нього законом публічно-владних управлінських функцій установленого законом порядку прийняття рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зокрема правомірність здійснення повторної реєстрації похідного речового права - права користування земельною ділянкою в разі наявного та зареєстрованого тотожного права на ту саму земельну ділянку за іншим користувачем. Питання правомірності чи неправомірності набуття позивачем або ТОВ «ВП «Імпульс Плюс» права користування згаданою вище земельною ділянкою, як і питання, пов'язані з реалізацією ОСОБА_8 права власності на земельну ділянку чи дотримання умов укладеної нею цивільно-правової угоди, перед судом не порушено.
Такий висновок також випливає із аналізу порядку набуття прав на земельну ділянку.
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Так, право оренди земельної ділянки підлягає державній реєстрації відповідно до ч. 5 ст. 6 Закону України від 06 жовтня 1998 року № 161-XIV «Про оренду землі».
Статтею 125 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Відповідно до ст. 126 ЗК Україниправо власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону № 1952-IV.
Згідно із ч. 2, 3 ст. 3 Закону № 1952-IV права на нерухоме майно та їх обтяження, які підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають з моменту такої реєстрації. Права на нерухоме майно та їх обтяження, що виникли до набрання чинності цим Законом, визнаються дійсними у разі відсутності їх державної реєстрації, передбаченої цим Законом, за таких умов:
1) якщо реєстрація прав та їх обтяжень була проведена відповідно до законодавства, що діяло на момент їх виникнення; 2) якщо на момент виникнення прав та їх обтяжень діяло законодавство, що не передбачало обов'язкової реєстрації таких прав та їх обтяжень.
Положеннями Закону № 1952-IV визначено порядок державної реєстрації прав, який включає перевірку документів на наявність підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав, зупинення державної реєстрації прав або прийняття рішення про відмову в державній реєстрації прав.
Державній реєстрації підлягають виключно заявлені речові права на нерухоме майно та їх обтяження за умови їх відповідності законодавству і поданим документам (ч. 4 ст. 18 Закону № 1952-IV).
Частиною 3 ст. 10 Закону № 1952-IV передбачено, що державний реєстратор:
- встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, зокрема: відповідність обов'язкового дотримання письмової форми правочину та його нотаріального посвідчення (у випадках, встановлених законом); відповідність повноважень особи, яка подає документи на державну реєстрацію прав та їх обтяжень; відповідність відомостей про нерухоме майно, наявних у Державному реєстрі прав та поданих документах; наявність обтяжень прав на нерухоме майно, зареєстрованих відповідно до вимог цього Закону; наявність факту виконання умов правочину, з якими закон та/або договір (угода) пов'язує можливість проведення державної реєстрації виникнення, переходу, припинення прав на нерухоме майно або обтяження таких прав;
- приймає рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, про відмову в державній реєстрації, про її зупинення, внесення змін до Державного реєстру прав;
- у разі потреби вимагає подання передбачених законодавством додаткових документів, необхідних для державної реєстрації прав та їх обтяжень;
- під час проведення державної реєстрації прав, які виникли та оформлені в установленому порядку до 01 січня 2013 року, запитує від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які відповідно до чинного на момент оформлення права законодавства проводили таке оформлення, інформацію (довідки, копії документів тощо), необхідну для реєстрації прав та їх обтяжень, якщо такі документи не були подані заявником або якщо документи, подані заявником, не містять передбачених цим Законом відомостей про правонабувача або про нерухоме майно. Органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації, до яких надійшов запит, зобов'язані безоплатно в установленому законодавством порядку протягом трьох робочих днів надати державному реєстратору відповідну інформацію, зокрема, щодо оформлених речових прав на нерухоме майно, у тому числі земельні ділянки.
Із аналізу законодавчо закріпленої компетенції державного реєстратора вбачається, що одним з його обов'язків є встановлення відсутності суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями. Для перевірки цієї інформації з метою недопущення одночасного існування подвійної державної реєстрації прав державний реєстратор не лише вправі, а й повинен, зокрема, запитувати від відповідних органів інформацію, які відповідно до чинного на момент оформлення права законодавства проводили таке оформлення, вимагати за потреби подання додаткових документів тощо.
Такий обов'язок узгоджується із закріпленими п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону № 1952-IV засадами державної реєстрації прав, зокрема гарантуванням державою об'єктивності, достовірності та повноти відомостей про зареєстровані права на нерухоме майно та їх обтяження.
Законодавець поклав на відповідних посадових осіб обов'язок під час реєстрації перевіряти відповідність нормам законодавства форми таких правочинів, відсутність суперечності зареєстрованих прав і тих, що подаються до реєстрації, та в деяких випадках - факт виконання умов правочину. Зазначене свідчить, що реєстрація прав на нерухоме майно не є автоматичною, здійснюється не за явочним принципом. Приймаючи рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відповідна посадова особа здійснює дії по аналізу поданих документів, зареєстрованих прав тощо та приймає відповідне рішення про здійснення реєстрації або про відмову у здійсненні такої реєстрації, яке є обов'язковим для заявника.
Діяльність з державної реєстрації речових прав в такому випадку має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, здійснюється державним органом або суб'єктом з делегованими державою повноваженнями, тому має всі ознаки діяльності з державного управління. Суб'єкт такої діяльності здійснює від імені і за дорученням держави функції з контролю у сфері державної реєстрації (зокрема перевіряє подані документи), приймає обов'язкові для заявника управлінські рішення, тому має всі ознаки суб'єкта владних повноважень. Такі управлінські відносини за участю суб'єкта владних повноважень, що врегульовані нормами саме адміністративного законодавства, є адміністративними правовідносинами.
Здійснюючи дії при перевірці поданих документів, співставлення зареєстрованих та заявлених до реєстрації прав, державна реєстрація по суті є інститутом превентивного правосуддя, оскільки запобігає порушенню прав та законних інтересів власників, заставодержателів тощо від порушень внаслідок незаконних реєстраційних дій, тим самим зменшуючи кількість звернень до суду з вимогами про визнання реєстраційних дій незаконними.
Тому вважаємо неправильною позицію, що рішення державного реєстратора не можуть бути предметом судового контролю окремо від вимог, заявлених у цивільному чи господарському спорі, навіть у разі наявності порушень законодавства з боку державного реєстратора під час виконання ним своїх повноважень.
Позивач наголошував, що наявність такої суперечності між заявленими ТОВ «ВП «Імпульс Плюс» та зареєстрованими правами ТОВ «Айова» у розумінні п. 5 ч. 1 ст. 24 Закону № 1952-IV є підставою для відмови в державній реєстрації прав.
Водночас позивач стверджував, що неналежне виконання відповідачем своїх обов'язків під час розгляду заяви про державну реєстрацію права користування вказаною вище земельною ділянкою, яке полягало у відсутності перевірки факту існування реєстрації права користування цією ж земельною ділянкою у позивача, призвело до подвійної державної реєстрації права користування.
Одночасне існування державної реєстрації кількох прав оренди на одну земельну ділянку суперечить засадам офіційного визнання і підтвердження державою фактів виникнення прав на нерухоме майно, є порушенням чинного законодавства та інтересів позивача, за яким право оренди земельної ділянки зареєстроване первинно та не припинялося.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв'язку з недотриманням ним вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Спір у цій справі стосується виключно проведення державної реєстрації права оренди земельної ділянки, а не підстав набуття такого права, та не є спором про право. Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер.
Крім того, відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 3 КАС України відповідачем є суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
На нашу думку, відповідачем у цій справі повинен бути суб'єкт владних повноважень, рішення якого оскаржується у зв'язку з порушенням вимог законодавства, а не фізична особа, щодо якої прийнято рішення про реєстрацію права користування земельною ділянкою.
Ураховуючи наведене, не погоджуємось із висновком Великої Палати Верховного Суду, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Велика Палата Верховного Суду зазначає, що скасування державної реєстрації права, належного одній особі, за заявою іншої особи в порядку адміністративного судочинства не дозволяє остаточно вирішити спір між цими особами, а тому не виконується основне завдання судочинства.
З приводу цього вважаємо за доцільне наголосити, що державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (ст. 2 Закону № 1952-IV).
Отже, державна реєстрація завжди у часі слідує за юридичним фактом, на підставі якого виникає, змінюється, або припиняється право або його обтяження, і завжди є похідною. Сама державна реєстрація не може бути юридичним фактом чи замінити його. Такий юридичний факт є підставою для державної реєстрації (ст. 27 Закону № 1952-IV).
На нашу думку, «спір про право» - це спір про підставу вчинення реєстраційної дії.
Об'єктивною ознакою наявності «спору про право» може бути судове провадження, в якому оспорюються певні юридичні факти, тобто підстава реєстрації. У цьому випадку, якщо позивач не бажає звертатися до загального суду, суд повинен розглянути справу про скасування реєстраційної дії в порядку адміністративного судочинства. Адміністративний суд не вправі відмовляти у судовому захисті (закривати провадження), якщо позивач бажає оскаржити лише реєстраційну дію (рішення про реєстрацію). Відмова у судовому розгляді в цій ситуації є обмеженням права на доступ до суду.
У справі, що розглядається, відсутні будь-які дані щодо оспорення, визнання недійсності (нечинності), розірвання першого договору оренди, рішення про скасування реєстрації першого договору чи визнання її незаконною. Отже, правомірність користування позивачем майном та законність реєстрації такого права оренди презюмується і підстав піддавати їх сумніву у суду немає.
Також вважаємо за необхідне зазначити, що з 2015 року Верховний Суд України дотримувався однозначної позиції, що реєстрація права оренди, здійснена пізніше, має бути скасована, оскільки наявність вже зареєстрованого права оренди на одну і ту ж земельну ділянку є підставою для відмови в державній реєстрації (постанови Верховного Суду України від 29 вересня 2015 року, 30 березня 2016 року, 15 листопада 2016 року, 25 квітня 2017 року). Проте у своїй постанові Велика Палата Верховного Суду жодним чином не мотивує відступ від цієї позиції.
За наведених обставин вважаємо, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що цей спір підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак касаційна скарга підлягала залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Судді Великої Палати
Верховного Суду І. В. Саприкіна
Н. О. Антонюк
В. В. Британчук
О. С. Золотніков
В. С. Князєв
О. Б. Прокопенко