ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Саприкіної І.В.
у справі № 805/100/16-а (провадження № 11-798апп18)
за позовом ОСОБА_4 до уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на здійснення ліквідації Публічного акціонерного товариства «Радикал банк» Савельєвої Анни Миколаївни (далі - Фонд, уповноважена особа Фонду, ПАТ «Радикал банк» відповідно), Фонду, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - ПАТ «Радикал банк», про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії
ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом до уповноваженої особи Фонду, Фонду,у якому з урахуванням заяви про часткову зміну позовних вимог просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ уповноваженої особи Фонду від 9 листопада 2015 року № 204«Про визнання правочинів нікчемними» в частині визнання нікчемним правочину (транзакції) із внесення позивачем 9 липня 2015 року на власний банківський рахунок у ПАТ «Радикал банк» грошових коштів у сумі 200 тис. грн із призначенням платежу: «внесення коштів на власний рахунок»;
- зобов'язати уповноважену особу Фонду надати Фонду додаткову інформацію про збільшення кількості вкладників за рахунок включення позивача до складу вкладників, яким необхідно здійснити виплати (відшкодувати кошти) за вкладами у ПАТ «Радикал банк» за рахунок Фонду.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_4 посилається на те, що рішення про визнання правочину (транзакції) нікчемним є безпідставним та підлягає скасуванню. ОСОБА_4 також зазначає, що відповідач не надав доказів на підтвердження нікчемності правочину (транзакції), а протиправність спірного рішення вказує на наявність підстав для задоволення позовних вимог у частині зобов'язання подати додаткову інформацію стосовно збільшення кількості вкладників за рахунок включення до їх складу позивача.
Донецький окружний адміністративний суд постановою від 20 квітня 2016 року в задоволенні позову відмовив.
Донецький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 1 червня 2016 року закрив провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у чинній на той час редакції.
Ухвалюючи рішення про закриття провадження у справі, суд апеляційної інстанції, керуючись правовим висновком Верховного Суду України, викладеним у постанові від 16 лютого 2016 року (справа № 21-4846а15), з посиланням на приписи статті 12 чинного на той час Господарського процесуального кодексу України, зазначив, що на спори, які виникають на стадії ліквідації (банкрутства) банку, не поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_4 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 20 квітня 2016 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 1 червня 2016 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог у справі. Позивач, крім іншого, зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми процесуального права при визначенні підсудності спору.
Зокрема, на обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_4посилається на те, що суд апеляційної інстанції безпідставно послався на правовий висновок Верховного Суду України, викладений у постанові від 16 лютого 2016 року у справі
№ 21-4846а15. Вважає, що спір у справі не підлягає розгляду в порядку господарського судочинства, оскільки не стосується процедури ліквідації банку, а дослідженню підлягають виключно владні, управлінські рішення та дії відповідачів.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 27 липня 2016 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_4
На підставі частини шостої статті 346 КАС (у чинній редакції) справа за позовом ОСОБА_4 передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 3 жовтня 2018 року касаційну скаргу позивача задовольнила частково.
Ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 1 червня 2016 року в частині закриття провадження у справі щодо позовних вимог про зобов'язання уповноваженої особи Фонду надати Фонду додаткову інформацію стосовно збільшення кількості вкладників за рахунок включення позивача до числа вкладників, яким необхідно здійснити виплати (відшкодувати кошти) за вкладами у ПАТ «Радикал банк» за рахунок Фондускасовано, а справу в цій частині направлено до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 1 червня 2016 року в частині закриття провадження у справі щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу уповноваженої особи Фонду від 9 листопада 2015 року № 204 «Про визнання правочинів нікчемними» в частині визнання нікчемним правочину (транзакції) з внесення ОСОБА_4 9 липня 2015 року на власний банківський рахунок у ПАТ «Радикал Банк» грошових коштів у сумі 200 тис. грн із призначенням платежу: «внесення коштів на власний рахунок» - змінено, викладено її мотивувальну частину в редакції цієї постанови, в решті рішення суду в частині цих позовних вимог залишено без змін.
Ключовим мотивом постанови Великої Палати Верховного Суду є те, що відповідно до статті 3 Закону України від 23 лютого 2012 року № 4452-VІ «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (у редакції, чинній на час вирішення спірних правовідносин; далі - Закон № 4452-VІ) Фонд є установою, що виконує спеціальну функцію у сфері гарантування вкладів фізичних осіб, уповноважена особа Фонду в цьому випадку виконує від імені Фонду делеговані ним повноваження щодо гарантування вкладів фізичних осіб, а тому спір стосовно формування переліку рахунків, за якими вкладники мають право на відшкодування коштів за вкладами за рахунок коштів Фонду, із визначенням сум, що підлягають відшкодуванню, та затвердження реєстру відшкодувань вкладникам за рахунок коштів Фонду є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.
Закриваючи провадження у цій справі, апеляційний суд дійшов висновку, що на спори, які виникають на стадії ліквідації (банкрутства) банку, не поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Проте за правовою позицією Великої Палати Верховного Суду (справи № 910/12294/16, № 910/24198/16, № 910/17448/16) правовідносини у цій категорії справ регулюються спеціальним Законом № 4452-VI і не підпадають під дію загального законодавства про банкрутство, а тому немає підстав для розгляду цієї справи в порядку господарського судочинства.
З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що спір стосовно формування переліку вкладників, які мають право на гарантоване державою відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду, та затвердження реєстру вкладників для здійснення гарантованих виплат є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів з урахуванням установленого частиною першою статті 26 Закону № 4452-VI граничного розміру відшкодування за вкладами. Аналогічна правова позиція висловлена, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 квітня 2018 року (справа № 820/11591/15).
Таким чином, помилковим є закриття провадження у справі в частині позовних вимог про зобов'язання уповноваженої особи Фонду надати Фонду додаткову інформацію стосовно збільшення кількості вкладників за рахунок включення позивача до числа вкладників, яким необхідно здійснити виплати (відшкодувати кошти) за вкладами у ПАТ «Радикал банк» за рахунок Фонду.
Погодившись із висновком суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу уповноваженої особи Фонду від 9 листопада 2015 року № 204«Про визнання правочинів нікчемними» в частині визнання нікчемним правочину (транзакції) з внесення ОСОБА_4 9 липня 2015 року на власний банківський рахунок у ПАТ «Радикал банк» грошових коштів у сумі 200 тис. грн із призначенням платежу: «внесення коштів на власний рахунок», Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що правочин є нікчемним відповідно до закону, а не рішення (наказу) уповноваженої особи Фонду. Наслідки нікчемності правочину також настають для сторін у силу вимог закону. Рішення уповноваженої особи Фонду не є підставою для застосування таких наслідків. Таке рішення є внутрішнім розпорядчим документом, який прийнято особою, що здійснює повноваження органу управління банку.
Ключовим мотивом Великої Палати Верховного Суду було те, що рішення про нікчемність правочинів є внутрішнім документом (наказом) банку, прийнятим особою, що здійснює повноваження органу управління банку. Таке рішення не створює жодних обов'язків для третіх осіб (у тому числі й контрагентів банку), тому ним не можуть порушуватися будь-які права таких осіб унаслідок цього наказу. Звідси права позивача у справі не можуть бути порушені внаслідок ухвалення внутрішнього документа (наказу) банку, сфера застосування якого обмежується внутрішніми відносинами відповідного банку як юридичної особи.
Такий правовий висновок зробила Велика Палата Верховного Суду у справах № 910/12294/16, № 910/24198/16 та № 819/353/16.
Отже, встановлена правова природа такого рішення (повідомлення про нікчемність правочину) унеможливлює здійснення судового розгляду вимог щодо визнання його протиправним і скасування, а тому позовні вимоги про визнання протиправним та скасування наказу уповноваженої особи Фонду від 9 листопада 2015 року № 204«Про визнання правочинів нікчемними» в частині визнання нікчемним правочину (транзакції) з внесення позивачем 9 липня 2015 року на власний банківській рахунок у ПАТ «Радикал банк» грошових коштів у сумі 200 тис. грн не можуть бути розглянуті в судовому порядку (в тому числі в господарських судах).
За таких обставин судді Великої Палати Верховного Суду погодилися з висновком суду апеляційної інстанції про необхідність закриття провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 КАС в зазначеній частині, проте з мотивів, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII)суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу уповноваженої особи Фонду від 9 листопада 2015 року № 204«Про визнання правочинів нікчемними» в частині визнання нікчемним правочину (транзакції) з внесення позивачем 9 липня 2015 року на власний банківській рахунок у ПАТ «Радикал банк» грошових коштів у сумі 200 тис. грнне належить до юрисдикції судів, проте з таким висновком не погоджуємось з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України у Рішенні від 25 листопада 1997 року
№ 6-зп сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
На час винесення постанови Великою Палатою Верховного Суду чинним є КАС у редакції Закону № 2147-VIII. Здійснюючи перевірку застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, потрібно з'ясувати, чи дотримано судами положення КАС, які були чинними на момент винесення рішень.
Статтею 6 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. За частиною третьою цієї статті у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень належить перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); розсудливо; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За змістом частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині третій цієї статті КАС.
Крім того, необхідно врахувати правове регулювання юрисдикції адміністративних судів, передбачене КАС у редакції Закону № 2147-VIII.
Так, згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС у редакції Закону № 2147-VIII юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 КАС у редакції Закону № 2147-VIII).
З аналізу наведених норм права вбачається, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
У контексті конкретних обставин цієї справи зміст (суть) спірних правовідносин обмежується встановленням реальної правової природи спірних правовідносин, з'ясуванням статусу Фонду, мети його створення, завдань, поставлених перед ним, повноважень та обов'язків Фонду та його уповноважених осіб, функцій, які на нього покладаються, порядку здійснення контролю за його діяльністю.
Відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Суспільні відносини регулюються обов'язковими до виконання нормативно-правовими актами, які видаються органами законодавчої та виконавчої влади, у межах наданих їм повноважень.
Верховна Рада України, реалізуючи законодавчу функцію, визначила Фонд та Національний банк України особливими суб'єктами, які мають повноваження у сфері регулювання банківської діяльності, гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку.
Спеціальними у цій сфері є Закон № 4452-VI та Закон України від 7 грудня 2000 року № 2121-III «Про банки і банківську діяльність».
Системний аналіз зазначених законів дає підстави стверджувати, що законодавець закріпив за Фондом нормотворчу та регулятивну функцію у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку та їх ліквідацію. Фонд також уповноважений здійснювати функції нагляду та перевірки банків та має право на застосування примусу (у тому числі шляхом накладення адміністративних санкцій), що переконливо свідчить про наявність у Фонду владних та управлінських повноважень.
За правилами частини сьомої статті 3 Закону № 4452-VI органи державної влади та Національний банк України не мають права втручатись у діяльність Фонду щодо реалізації законодавчо закріплених за ним функцій та повноважень.
Статтею 1 Закону № 4452-VI встановлюються правові, фінансові та організаційні засади функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, повноваження Фонду, порядок виплати Фондом відшкодування за вкладами, а також регулюються відносини між Фондом, банками, Національним банком України, визначаються повноваження та функції Фонду щодо виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків. Відносини, що виникають у зв'язку зі створенням і функціонуванням системи гарантування вкладів фізичних осіб, виведенням неплатоспроможних банків з ринку та ліквідації банків, регулюються цим Законом, іншими законами України, нормативно-правовими актами Фонду та Національного банку України.
Згідно з частинами першою, другою статті 3 Закону № 4452-VI Фонд є установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Фонд є юридичною особою публічного права.
У межах своїх функцій та повноважень Фонд здійснює нормативне регулювання системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку, приймає нормативно-правові акти з питань, віднесених до його повноважень, які є обов'язковими до виконання банками, юридичними та фізичними особами (частини перша, друга статі 6 Закону № 4452-VI).
Отже, законодавець наділив Фонд виключними повноваженнями у сфері забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку, при реалізації яких Фонд виконує функції державного управління, а тому спори, які виникають у цих правовідносинах є публічно-правовими і підлягають розгляду за правилами КАС.
У цій справі суди встановили, що 9 липня 2015 року ПАТ «Радикал банк» та ОСОБА_4 уклали договір банківського рахунку № 18589/П-1 щодо відкриття поточного рахунку № НОМЕР_1, на який ОСОБА_7 вніс 200 тис. грн.
Рішенням виконавчої дирекції Фонду від 9 липня 2015 року № 130 на підставі постанови Правління Національного банку України від 9 липня 2015 року № 452/БТ «Про віднесення ПАТ «Радикал банк» до категорії неплатоспроможних» вирішено розпочати з 10 липня 2015 року процедуру виведення ПАТ «Радикал банк» із ринку шляхом запровадження в ньому тимчасової адміністрації.
Рішенням виконавчої дирекції Фонду від 9 листопада 2015 року № 203 на підставі постанови Правління Національного банку України від 9 листопада 2015 року № 769 «Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію ПАТ «Радикал банк» вирішено розпочати процедуру ліквідації ПАТ «Радикал банк» з 10 листопада 2015 року по 9 листопада 2017 року з відшкодуванням за рахунок Фонду коштів за вкладами фізичних осіб. Цим рішенням також призначено уповноважену особу Фонду Савельєву А. М. та делеговано їй усі повноваження ліквідатора ПАТ «Радикал банк» на два роки з 10 листопада 2015 року по 9 листопада 2017 року.
Пунктом 1 наказу уповноваженої особи Фонду від 9 листопада 2015 року № 204 визнано нікчемними відповідно до частини третьої статті 38 Закону № 4452-VІправочини (транзакції щодо розміщення коштів на депозитний/поточний рахунок клієнта через рахунки каси банку 9 липня 2015 року поза межами робочого часу та/або операційного дня, а також транзакції щодо розміщення коштів на депозитний/поточний рахунок клієнта через рахунки каси банку 9 липня 2015 року за одним й тим самим часом проведення транзакції в одній касі одним і тим же касиром), які пов'язані з вкладними (депозитними) операціями за договорами банківського вкладу (депозиту) та/або договорами банківського рахунку (поточними рахунками), а також зарахування грошових коштів на рахунки таких осіб у ПАТ «Радикал банк» згідно з додатком 1 до наказу.
До цього додатку включено транзакцію з поповнення рахунку ОСОБА_4 № НОМЕР_1 з рахунку № НОМЕР_2 на суму 200 тис. грн, яка була здійснена 9 липня 2015 року о 16 годині 25 хвилин.
Крім того, відповідно до листа від 23 березня 2016 року № 5514/125/23/2-16 слідчим управлінням Головного управління Національної поліції України внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань за №12016100000000504 відомості щодо виявлених фактів протиправної діяльності з боку службових осіб ПАТ «Радикал банк» про те, що у 2015 року службові особи банку, зловживаючи своїм службовим становищем, діючи всупереч інтересам ПАТ «Радикал банк» та Фонду, з порушенням низки нормативних актів Національного банку України та ПАТ «Радикал банк», шляхом проведення банківських операцій з перерахування грошових коштів із рахунків вкладників та клієнтів банку, сума яких перевищувала гарантовані 200 тис. грн, на рахунки фізичних осіб, відкритих у банку протягом 2015 року, а також щодо дострокового припинення депозитних договорів фізичних осіб, розтратили грошові кошти ПАТ «Радикал банк» в особливо великому розмірі; з попередньою кваліфікацією кримінального правопорушення, передбаченого частиною п'ятою статті 191 Кримінального кодексу України.
Таким чином, спір у цій справі виник через те, що на підставі частин першої та другої статті 38 Закону № 4452-VI за результатами проведеної перевірки правочинів (договорів, операцій) на предмет виявлення правочинів, які є нікчемними з підстав, визначених частиною третьою цієї статті, визнано нікчемним правочин (транзакцію) з внесення позивачем 9 липня 2015 року на власний банківській рахунок у ПАТ «Радикал банк» грошових коштів у сумі 200 тис. грн.
Згідно із частиною другою статті 38 Закону № 4452-VI протягом дії тимчасової адміністрації Фонд зобов'язаний забезпечити перевірку правочинів (у тому числі договорів), вчинених (укладених) банком протягом одного року до дня запровадження тимчасової адміністрації банку, на предмет виявлення правочинів (у тому числі договорів), що є нікчемними з підстав, визначених частиною третьою цієї статті. Ця норма містить перелік підстав, за яких правочини (у тому числі договори) неплатоспроможного банку є нікчемними.
Фактично позивач оскаржив рішення уповноваженої особи Фонду, видане на виконання владних управлінських повноважень за результатом здійсненої перевірки правочинів на предмет їх нікчемності.
Підставою таких позовних вимог має бути частина перша статті 54 Закону
№ 4452-VI, якою передбачено, що рішення, які приймаються відповідно до цього Закону Національним банком України, Фондом, працівниками Фонду, що виконують функції, передбачені цим Законом, у тому числі у процесі здійснення тимчасової адміністрації, ліквідації банку, виконання плану врегулювання, можуть бути оскаржені до суду.
На нашу думку, дії та рішення уповноваженої особи Фонду при виконанні вимог частини другої статті 38 Закону № 4452-VI вчиняються на виконання функцій та завдань Фонду та належать до його компетенції як суб'єкта владних повноважень.
Так, основним завданням Фонду є забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. На виконання свого основного завдання Фонд у порядку, передбаченому цим Законом, виконує низку функцій, зокрема здійснює процедуру виведення неплатоспроможних банків з ринку, у тому числі шляхом здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банків (частини перша, друга статті 4 Закону № 4452-VI).
Тимчасова адміністрація - це процедура виведення банку з ринку, що запроваджується Фондом стосовно неплатоспроможного банку в порядку, встановленому цим Законом (стаття 2 Закону № 4452-VI).
Особливості запровадження процедури тимчасової адміністрації, права та обов'язки Фонду й уповноваженої особи Фонду на період запровадження тимчасової адміністрації банку передбачено розділом VII Закону № 4452-VI.
З положень статей 34-43 Закону № 4452-VI вбачається, що на Фонд під час проведення процедури тимчасової адміністрації банку покладається ряд обов'язків, які належать йому як суб'єкту владних повноважень, а не як суб'єкту господарювання чи його керівним органам, зокрема: обов'язок розпочати процедуру виведення неплатоспроможного банку з ринку у строк, визначений цим Законом; обов'язок здійснити заходи щодо збереження активів банку, запобігання втраті майна та збиткам банку; обов'язок затвердити план урегулювання (рішення Фонду, що визначає спосіб, економічне обґрунтування, строки та умови виведення неплатоспроможного банку з ринку).
Отже, під час виконання зазначених обов'язків у межах процедури тимчасової адміністрації Фонд чи уповноважена особа Фонду здійснює владні управлінські повноваження на виконання законодавчо закріплених завдань та функцій.
Після запровадження процедури тимчасової адміністрації банку на Фонд покладено обов'язок вжити заходи щодо забезпечення збереження активів банку, запобігання втраті майна та збиткам банку, передбачені статтею 38 Закону № 4452-VI.
З аналізу положень частин першої та другої цієї статті вбачається, що обов'язок Фонду щодо збереження активів банку реалізується шляхом забезпечення проведення Фондом протягом дії тимчасової адміністрації перевірки правочинів на предмет виявлення правочинів, що є нікчемними.
Вказана норма стосується правочинів, однією зі сторін яких є банк, щодо якого запроваджено тимчасову адміністрацію, що свідчить про те, що законодавець передбачив спеціальні норми, покликані встановити нікчемні правочини, мета яких суперечить майновим інтересам банку. Ці норми мають пріоритет над загальними нормами цивільного законодавства щодо нікчемності правочинів.
Отже, обов'язки Фонду, визначені у статті 38 Закону № 4452-VI, стосуються реалізації законодавчо закріплених функцій та повноважень Фонду та виконуються з метою збереження активів банку, запобігання втраті майна та збиткам банку при проведенні процедури виведення з ринку неплатоспроможного банку під час тимчасової адміністрації. У таких правовідносинах Фонд діє як суб'єкт владних повноважень,адже реалізація цієї функції Фонду має публічний (за сферою реалізації) та владний характер (за методом впливу).
Таким чином, Фонд при виконанні обов'язку, передбаченого статтею 38 Закону № 4452-VI, діє як суб'єкт владних повноважень у розумінні КАС.
Згідно із частиною десятою статті 38 Закону № 4452-VI усі або частина повноважень Фонду, визначених цією статтею, можуть бути делеговані Фондом уповноваженій особі Фонду.
Уповноважена особа Фонду - це працівник Фонду, який від імені Фонду та в межах повноважень, передбачених цим Законом та/або делегованих Фондом, виконує дії із забезпечення виведення банку з ринку під час здійснення тимчасової адміністрації неплатоспроможного банку та/або ліквідації банку (пункт 17 статті 2 Закону № 4452-VI).
Абзацом другим частини третьої статті 34 Закону № 4452-VI передбачено, що усі або частина повноважень Фонду, визначені цим Законом, можуть бути делеговані одній або кільком уповноваженим особам Фонду. У разі делегування повноважень кільком уповноваженим особам Фонд зазначає обсяг повноважень кожної з них. Здійснення повноважень органів управління банку може бути делеговано тільки одній уповноваженій особі.
Тобто делегування повноважень Фонду є правом, а не обов'язком Фонду, обсяг делегованих повноважень у кожному конкретному випадку може різнитися.
Оскільки обов'язок Фонду, визначений статтею 38 Закону № 4452-VI, віднесений до компетенції Фонду як суб'єкта владних повноважень при реалізації публічно-владних управлінських функцій, то виконання цього обов'язку уповноваженою особою Фонду при делегуванні їй таких повноважень свідчить про те, що вона діє як посадова особа, а не як керівник банку. Той факт, що Фонд делегує частину повноважень уповноваженій особі Фонду, не змінює владного та управлінського характеру таких функцій, а також не змінює їх суті та змісту. Отже, в цьому випадку діяльність самої уповноваженої особи Фонду має публічний і владний характер
Таким чином, спір, предметом якого є перевірка законності дій чи рішень посадової особи Фонду щодо виконання покладених на неї владно-управлінських функцій у сфері реалізації публічних інтересів держави на відповідність законам України та іншим нормативно-правовим актам, підлягає вирішенню за правилами адміністративного судочинства.
Крім того, Фонд чи уповноважена особа Фонду не були стороною правочину, укладеного між позивачем та ПАТ «Радикал банк», отже між позивачем та Фондом чи його уповноваженою особою не виникло інших правовідносин, ніж ті, що випливають з оскаржуваного рішення, яке за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень та приймається на підставі та у спосіб, визначений законом.
Отже, обсяг і зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням уповноваженої особи Фонду про віднесення правочину до нікчемних, підстави визнання яких встановлені законом, спричиняють публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
Правовідносини, які складаються між зацікавленими особами та уповноваженою особою Фонду стосовно зазначених та подібних до них обставин, є публічними, за яких уповноважена особа Фонду на підставі регулятивного акта реалізує владні управлінські повноваження (функції), однією з яких і є її обов'язок прийняти рішення про віднесення правочину (договору) до нікчемних на підставі закону.
На наше переконання, саме за правилами адміністративного судочинства особа, яка оскаржує дії/рішення Фонду чи її уповноваженої особи, має право (за наявності для цього підстав та з дотриманням процедури розгляду) вимагати визнання протиправними дій чи рішення уповноваженої особи Фонду щодо віднесення правочину до нікчемних, якщо таке рішення прийнято не на підставі закону, що містить перелік підстав, за яких правочини (у тому числі договори, трансакції) неплатоспроможного банку є нікчемними (частина третя статті 38 Закону № 4452-VI).
Крім того, не можна погодитися з висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що рішення (наказ) про нікчемність правочинів не встановлює обов'язки для третіх осіб, зокрема контрагентів банку, тому сам факт прийняття рішення про нікчемність правочину не може вважатися порушенням прав іншої сторони правочину.
Так, відповідно до пункту 4 частини другої статті 37 Закону № 4452-VI Фонд безпосередньо або уповноважена особа Фонду (у разі делегування їй повноважень) має право повідомляти сторони за договорами, зазначеними у частині другійстатті 38 цього Закону, про нікчемність цих договорів та вчиняти дії щодо застосування наслідків нікчемності договорів.
З положень статей 37, 38 Закону № 4452-VI вбачається, що Фонд або його уповноважена особа наділені повноваженнями щодо виявлення ознак, які свідчать про нікчемність правочинів, тобто мають право здійснювати юридичну кваліфікацію таких правочинів стосовно їх нікчемності, приймати відповідне рішення і повідомляти про це сторони правочину, а також вчиняти дії щодо застосування наслідків нікчемності правочинів.
Такі повноваження мають характер публічно-владних, оскільки під час їх реалізації в односторонньому порядку виражається воля суб'єкта владних повноважень - Фонду або його уповноваженої особи, а реалізація цих повноважень зумовлює правові наслідки для банку, його контрагентів чи вкладників незалежно від їх волі чи бажання.
Таким чином, оскільки в силу вимог статті 38 Закону № 4452-VI Фонд зобов'язаний у межах заходів щодо забезпечення збереження активів банку, запобігання втратам майна та збиткам банку протягом дії тимчасової адміністрації здійснювати не тільки перевірку правочинів на предмет виявлення нікчемних правочинів, але й вчиняти дії щодо застосування наслідків нікчемності правочинів, таке рішення Фонду або уповноваженої особи Фонду впливає на права іншої сторони.
Оскільки у відносинах, які виникають при виконанні обов'язку, передбаченого статтею 38 Закону № 4452-VI, Фонд або його уповноважена особа здійснюють публічно-владні управлінські функції, за змістом статті 4 КАС є суб'єктами владних повноважень, то такий спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду в постанові зазначила про правову природу наказу як внутрішнього документа банку, який не впливає на права жодних осіб, свідчить про те, що жодні права жодних осіб не порушені, а отже, не можуть бути захищені в жодному судочинстві.
На наше переконання, такий висновок є не обґрунтованим, оскільки метою вказаного вище Закону та Фонду є захист прав вкладників коштів до банків України та збільшення довіри до банківської системи України з боку фізичних осіб, у тому числі фізичних осіб - підприємців, однак при цьому не мають бути порушені права та інтереси інших осіб, які є споживачами банківських послуг у широкому розумінні.
Фактично унеможливлюється доступ до правосуддя для осіб, які вважають, що їх права та інтереси порушені чи можуть бути порушені, не визнані чи оспорені унаслідок віднесення правочину до категорії нікчемних.
У цьому випадку необхідно враховувати, що Фонд має специфічний правовий статус і виконує спеціальні функції у сфері виведення неплатоспроможних банків з ринку і ліквідації банків.
Тому здійснення перевірки правочинів на предмет виявлення правочинів, що є нікчемними з підстав, визначених частиною третьою статті 38 Закону № 4452-VI, пов'язане саме з виконанням уповноваженою особою спеціальних функцій у сфері ліквідації банків й апріорі зачіпає права та інтереси контрагентів банку.
Разом з тим при зверненні до практики Європейського суду з прав людини (далі -ЄСПЛ) (справа «Марченко М. В. проти України») у контексті забезпечення права на доступ до правосуддя можна зробити висновок, що для його реалізації на національному рівні необхідна наявність спору щодо «права» як такого, що визнане у внутрішньому законодавстві; потрібно щоб ішлося про реальний та серйозний спір; він повинен стосуватися як самого права, так і його різновидів або моделей застосування, предмет провадження повинен напряму стосуватися відповідного права цивільного характеру, щоб спір був дійсним та серйозним.
Неможливість оспорити рішення уповноваженої особи Фонду та оскаржити застосування наслідків недійсності нікчемних правочинів обмежує права на судовий захист осіб, є втручанням у принцип диспозитивності, який передбачає саме право особи, яка звертається до суду за захистом порушених, оспорених чи невизнаних прав, визначити межі позовних вимог та обрати спосіб їх захисту.
У разі невідповідності такого способу суд, виявивши порушення права, застосовує закон, що регулює спірні правовідносини, і, частково задовольняючи позов, обирає спосіб захисту такого права.
Велика Палата Верховного Суду не зазначила, в який спосіб, з урахуванням конституційного принципу судового захисту та правової визначеності, відсутності будь-якого закону про заборону звернення до суду з таким позовом, позивач може захистити свої права, які він вважає порушеними у зв'язку з віднесенням до нікчемних правочинів (транзакцію) з внесення позивачем 9 липня 2015 року на власний банківській рахунок у ПАТ «Радикал банк» грошових коштів у сумі 200 тис. грн.
У статті 6 Конвенції, яка в силу положень статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства, закріплено принцип доступу до правосуддя.
Доступом до правосуддя за стандартами ЄСПЛ вважають здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
Щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права (рішення ЄСПЛ від 4 грудня 1995 року у справі «Белле проти Франції»).
Таким чином, Велика Палата Верховного Суду позбавила позивача можливості захищати свої права шляхом оспорювання рішення уповноваженої особи Фонду, яке не відповідає вимогам частини третьої статті 38 Закону № 4452-VI, що є порушенням статті 1 Першого протоколу Конвенції.
За таких обставин Велика Палата Верховного Суду, перевіряючи справу в контексті дотримання судом апеляційної інстанції норм процесуального права, повинна була за наслідками розгляду касаційної скарги позивача скасувати в повному обсязі ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 1 червня 2016 рокуу справі № 805/100/16-а та направити справу до суду апеляційної інстанції для розгляду по суті.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко
І. В. Саприкіна