ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., СаприкіноїІ. В.
на постанову від 18 вересня 2018 року у справі № 823/235/16 (провадження
№ 11-404апп18)
за позовом ОСОБА_4 до приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу Кобелєвої Алли Михайлівни, третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю «Факторингова компанія «Вектор Плюс» (далі - ТОВ «Вектор Плюс»), про скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії та поновлення відомостей
Короткий виклад історії справи
У березні 2016 року ОСОБА_4 звернулася до суду з позовом, у якому просила:
- скасувати як протиправне рішення приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу Кобелєвої А. М. від 2 жовтня 2015 року № 24973360 про державну реєстрацію за ТОВ «Вектор Плюс» права власності на квартиру АДРЕСА_1 (далі - квартира);
- зобов'язати цього ж нотаріуса виключити з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запис від 2 жовтня 2015 року про державну реєстрацію права власності на цю квартиру за ТОВ «Вектор Плюс» та поновити відомості про попереднього власника квартири - ОСОБА_4
У ході розгляду справи судами встановлено, що 15 вересня 2006 року між Акціонерним комерційним банком «ТАС-Комерцбанк» (далі - АКБ «ТАС-Комерцбанк», банк) та ОСОБА_6 укладено кредитний договір № 016/0906/88-617, за яким банк зобов'язався надати ОСОБА_6 грошові кошти у вигляді кредиту в розмірі 30 000 доларів США на строк з 15 вересня 2006 року по 14 вересня 2016 року зі сплатою 14 % річних за весь строк фактичного користування.
З метою забезпечення належного виконання зобов'язання за цим договором 15 вересня 2006 року між АКБ «ТАС-Комерцбанк» (іпотекодержатель) та ОСОБА_4 (іпотекодавець) укладено іпотечний договір № 016/0906/88-617-Z, посвідчений приватним нотаріусом Черкаського міського нотаріального округу Фіщук В. Я. та зареєстрований у реєстрі за № 4076, згідно з яким іпотекодавець передав в іпотеку іпотекодержателю належну йому на праві власності квартиру.
У зв'язку з наявністю станом на 24 грудня 2008 року заборгованості позичальника ОСОБА_6 за кредитним договором, 25 грудня 2008 року приватним нотаріусом Черкаського нотаріального округу Фіщук В. Я. на підставі статті 87 Закону України «Про нотаріат» та пункту 1 Переліку документів, за якими стягнення заборгованості провадиться у безспірному порядку на підставі виконавчих написів нотаріусів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 червня 1999 року № 1172, вчинено виконавчий напис, зареєстрований у реєстрі за № 6013, про звернення стягнення на квартиру.
Відділом державної виконавчої служби Золотоніського міськрайонного управління юстиції (далі - ВДВС Золотоніського МРУЮ) відкрито виконавче провадження та накладено арешт на цю квартиру.
20 червня 2013 року старшим державним виконавцем ВДВС Золотоніського МРУЮ винесено постанову про повернення виконавчого документа стягувачеві - Відкритому акціонерному товариству «Сведбанк» (далі - ВАТ «Сведбанк»), яке є правонаступником АКБ «ТАС-Комерцбанк», у зв'язку з відмовою останнього від майна боржника.
28 листопада 2012 року між Публічним акціонерним товариством «Сведбанк» (далі - ПАТ «Сведбанк») та ТОВ «Вектор Плюс» укладено договір про відступлення прав за іпотечними договорами, в тому числі за договором від 15 вересня 2006 року № 016/0906/88-617-Z.
2 жовтня 2015 року ТОВ «Вектор Плюс» звернулося до приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу Кобелєвої А. М. із заявою (реєстраційний номер 13622556) про проведення державної реєстрації прав та їх обтяжень (щодо права власності) на квартиру.
Цим же нотаріусом 2 жовтня 2015 року прийнято рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) № 24975068, згідно з яким проведено державну реєстрацію права власності на квартиру за ТОВ «Вектор Плюс».
Черкаський окружний адміністративний суд постановою від 23 травня 2016 року позов задовольнив, рішення приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу Кобелєвої А. М. від 2 жовтня 2015 року № 24973360 про державну реєстрацію за ТОВ «Вектор Плюс» права власності на квартиру скасував та зобов'язав приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу Кобелєву А. М. виключити з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запис від 2 жовтня 2015 року про державну реєстрацію права власності на вказану квартиру за ТОВ «Вектор Плюс» та поновити відомості про попереднього власника квартири - ОСОБА_4
Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2016 року постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 23 травня 2016 року залишено без змін.
Судові рішення мотивовані незаконністю здійснення реєстрації права власності на квартиру за ТОВ «Вектор Плюс» у зв'язку з відсутністю у нотаріуса повноважень щодо прийняття рішення про державну реєстрацію права власності без вчинення нотаріальної дії з майном, а також у зв'язку з наявністю на час вчинення реєстраційних дій у Єдиному реєстрі заборон відчуження об'єктів нерухомого майна запису про арешт спірного майна, що є перешкодою для здійснення реєстратором реєстраційних дій щодо цього майна.
ТОВ «Вектор Плюс» звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просило ухвалу апеляційного та постанову місцевого адміністративних судів скасувати і закрити провадження у справі, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Ухвалою від 31 жовтня 2018 року Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3 жовтня 2017 року, яким до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) внесено зміни, і розпочав роботу Верховний Суд.
Ухвалою від 4 квітня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС передав справу разом з касаційною скаргою ТОВ «Вектор Плюс» на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки завником оскаржуються судові рішення з мотивів порушення судами правил предметної юрисдикції.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 18 вересня 2018 року постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 23 травня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2016 року скасовано, а провадження у справі закрито.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
На обґрунтування своєї позиції Велика Палата Верховного Суду зазначає, що цей спір не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію прав на нерухоме майно (право власності на квартиру), не мав публічно-правових відносин з позивачем. Прийняте відповідачем оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалось реєстрації прав іншої особи, а не позивача.
У цій справі вимогами є скасування як протиправного рішення про державну реєстрацію права власності на квартиру, що пов'язано з порушенням прав позивача на цю квартиру іншою особою - ТОВ «Вектор Плюс», за якою відповідачем зареєстровано відповідне право власності.
У раніше ухваленій Великою Палатою Верховного Суду постанові від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16, у якій предметом спору також було рішення державного реєстратора про реєстрацію речового права (права оренди) на нерухоме майно за іншою, ніж позивач, особою, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновків, що оскільки позивач не був заявником стосовно оскаржуваних реєстраційних дій, тобто останні були вчинені за заявою іншої особи, такий спір є спором про цивільне право незалежно від того, чи здійснено державну реєстрацію прав на нерухоме майно з дотриманням державним реєстратором вимог законодавства.
Отже, спір у цій справі не є публічно-правовим. Оскарження рішення про державну реєстрацію права власності на квартиру безпосередньо пов'язане із захистом позивачем свого цивільного права у спорі щодо квартири з особою, яка не заперечує законності дій державного реєстратора з реєстрації за нею права власності цієї ж квартири, а тому цей спір має приватноправовий характер. При цьому належним відповідачем у цій справі є особа, право на майно якої оспорюється та щодо якої прийнято оскаржуване рішення про реєстрацію права власності на квартиру. Участь державного реєстратора як співвідповідача (якщо позивач вважає його винним у порушені прав позивача) у спорі не змінює цивільно-правового характеру спору. З огляду на суб'єктний склад сторін спір має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуємося з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні № 6-зп від 25 листопада 1997 року сформулював правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю й обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 17 КАС (в редакції, чинній на час прийняття судами рішень) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
Згідно із частиною першою статті 3 КАС (в редакції, чинній на час прийняття судами рішень) справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Отже, КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є скасування рішення відповідача від 2 жовтня 2015 року № 24973360 про державну реєстрацію за ТОВ «Вектор Плюс» права власності на квартиру, оскільки у нотаріуса були відсутні повноваження щодо вчинення такої реєстраційної дії без вчинення дій з майном.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що відповідач, приймаючи вказане рішення, порушила вимоги чинного законодавства, зокрема Закону України від 1 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 1952-IV) та здійснила реєстрацію права власності на квартиру, не маючи на те повноважень.
Отже, предметом доказування в цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення, яке за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень та повинне прийматися в порядку, на підставі та у спосіб, визначені законом.
Незважаючи на те, що оскаржувані реєстраційні дії були вчинені за заявою третьої особи, втручання в права позивача було здійснено нотаріусом шляхом прийняття оскаржуваного рішення в порушення вимог закону.
Вважаємо, що дослідженню в цій справі підлягають владні, управлінські рішення відповідача щодо державної реєстрації речових прав, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
Відносини, пов'язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень, регулюються Законом № 1952-IV в редакції, що діяла на час прийняття нотаріусом оскаржуваного рішення.
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно - офіційне визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, обтяження таких прав шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Згідно з частиною 4 статті 9 Закону № 1952-IV державний реєстратор самостійно приймає рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень або відмову в такій реєстрації.
Частиною першою статті 9 Закону № 1952-IV встановлено, що у випадку, передбаченому цим Законом, державним реєстратором є нотаріус як спеціальний суб'єкт, на якого покладаються функції державного реєстратора прав на нерухоме майно.
На підставі частини 5 статті 3 Закону № 1952-IV державна реєстрація прав власності, реєстрація яких проведена відповідно до законодавства, що діяло на момент їх виникнення, під час вчинення нотаріальної дії з нерухомим майном, об'єктом незавершеного будівництва проводиться нотаріусом, яким вчиняється така дія.
Державна реєстрація прав та їх обтяжень проводиться в такому порядку: 1) прийняття і перевірка документів, що подаються для державної реєстрації прав та їх обтяжень, реєстрація заяви; 2) встановлення факту відсутності підстав для відмови в державній реєстрації прав та їх обтяжень, зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та/або їх обтяжень; 3) прийняття рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відмову в ній або зупинення державної реєстрації; 4) внесення записів до Державного реєстру прав; 5) видача свідоцтва про право власності на нерухоме майно у випадках, встановлених статтею 18 цього Закону; 6) надання витягів з Державного реєстру прав про зареєстровані права та/або їх обтяження (частина перша статті 15 Закону № 1952-IV).
Відповідно до частини дев'ятої статті 15 Закону № 1952-IV державна реєстрація прав, їх обтяжень у результаті вчинення нотаріальної дії (надання відмови в ній) проводиться одночасно з вчиненням такої дії.
Згідно з пунктом 2 Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2013 року № 868 (чинного на час прийняття нотаріусом оскаржуваного рішення) нотаріус, яким вчинено нотаріальну дію з нерухомим майном, проводить державну реєстрацію прав, набутих виключно у результаті вчинення такої дії, крім випадків, визначених Законом № 1952-IV.
Таким чином, державний реєстратор (нотаріус, як спеціальний суб'єкт) є суб'єктом владних повноважень, а правовідносини, які виникають між ним та заявником прав чи їх обтяжень - публічно-правовими. Захист прав та інтересів відповідного заявника від порушень з боку цього суб'єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні строків, процедури, умов та інших визначених законом особливостей вчинення реєстраційних дій, є завданням адміністративного судочинства та має відбуватися у відповідному порядку.
На нашу думку, вимоги щодо реєстрації майна, інших реєстраційних дій можуть розглядатися судами в порядку цивільного чи господарського судочинства (залежно від суб'єктного складу), якщо такі вимоги є похідними (задоволення яких залежить від задоволення іншої - основної позовної вимоги) від спору щодо такого майна або майнових прав у зв'язку з оскарженням заінтересованою особою не самої реєстраційної дії (рішення), а підстави її проведення.
Видається, що вимога про оскарження реєстраційної дії може бути похідною вимогою, якщо вона заявлена разом із основної вимогою, наприклад такою, як вимога про визнання правочину недійним чи витребування майна із чужого незаконного володіння.
Вважаємо за необхідне вказати, що позивач, звертаючись до суду адміністративної юрисдикції, зазначала про оскарження нею окремо договору відступлення прав за іпотечними договорами, укладеними між ПАТ «Сведбанк» та ТОВ «Вектор Плюс», та договорів факторингу в порядку цивільного судочинства.
Отже, на нашу думку, якщо позивач обґрунтовує незаконність відповідної реєстраційної дії саме порушенням з боку державного реєстратора під час її здійснення, то така вимога не є похідною від будь-якої іншої вимоги, а є основною вимогою і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Таке розмежування обумовлене й обсягом судового контролю в адміністративному судочинстві, визначеним частиною третьою статті 2 КАС, який не охоплює оцінки правомірності діянь/рішень суб'єкта владних повноважень з огляду на наслідки, які це діяння/рішення спричинили, чи правомірності юридичного факту, що став підставою реєстрації.
Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Діяльність з державної реєстрації речових прав має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, здійснюється державним органом або суб'єктом з делегованими державою повноваженнями, тому має всі ознаки діяльності з державного управління. Суб'єкт такої діяльності здійснює від імені і за дорученням держави функції з контролю у сфері державної реєстрації (зокрема перевіряє подані документи), приймає обов'язкові для заявника управлінські рішення, тому має всі ознаки суб'єкта владних повноважень. Такі управлінські відносини за участю суб'єкта владних повноважень, що врегульовані нормами саме адміністративного законодавства, є адміністративними правовідносинами.
Державна реєстрація по суті є інститутом превентивного правосуддя, оскільки запобігає порушенню прав та законних інтересів власників, заставодержателів тощо від порушень внаслідок незаконних реєстраційних дій, тим самим зменшуючи кількість звернень до суду з вимогами про визнання реєстраційних дій незаконними.
На підставі частини 2 статті 30 Закону № 1952-IV дії або бездіяльність державного реєстратора, державного кадастрового реєстратора, нотаріуса, державного виконавця можуть бути оскаржені до суду.
Враховуючи викладене, вважаємо неправильною позицію про те, що рішення державного реєстратора (нотаріуса, як спеціального суб'єкта) не можуть бути предметом судового контролю окремо від вимог, заявлених у цивільному чи господарському спорі, навіть у разі наявності порушень законодавства з боку державного реєстратора під час виконання ним своїх повноважень.
Позивач наголошував на відсутності у нотаріуса повноважень щодо реєстрації права власності на майно без вчинення дій з таким майном і, що здійснення таких реєстраційних дій суперечить засадам офіційного визнання і підтвердження державою фактів виникнення прав на нерухоме майно, є порушенням чинного законодавства та інтересів позивача.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням відповідача у зв'язку з недотриманням ним вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Спір у цій справі стосується виключно проведення державної реєстрації права власності на квартиру, а не підстав набуття такого права, та не є спором про право.
Такі вимоги підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки спір виник унаслідок виконання відповідачем владних управлінських функцій та має публічно-правовий характер.
Крім того, відповідно до пункту 9 частини першої статті 3 КАС відповідачем є суб'єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
На нашу думку, належним відповідачем у цій справі повинен бути нотаріус, як суб'єкт владних повноважень, рішення якого оскаржується у зв'язку з порушенням вимог законодавства.
Ураховуючи наведене, не погоджуємось із висновком Великої Палати Верховного Суду про те, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
За наведених обставин вважаємо, що суди першої та апеляційної інстанції дійшли правильного висновку про те, що цей спір підлягав розгляду в порядку адміністративного судочинства. Відтак касаційну скаргу слід було залишити без задоволення, а постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 23 травня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2016 рокузалишити без змін.
Судді Великої Палати
Верховного Суду О.Б. Прокопенко
І. В. Саприкіна