ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Д. А. Гудими
Справа № 815/2439/15
Провадження № 11-544апп18
І. Короткий виклад історії справи
1. У квітні 2015 року в. о. прокурора Приморського району м. Одеси звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправною та скасувати реєстрацію Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області (далі - Інспекція) декларації від 26 грудня 2013 року за № ОД 14213360035 про готовність об'єкта до експлуатації (далі - декларація), поданої ОСОБА_5 щодо реконструкції житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами (далі - житловий будинок), розташованих за адресою: АДРЕСА_1.
2. Позовні вимоги мотивував тим, що, реєструючи декларацію, Інспекція не перевірила достовірність викладених у ній даних. Стверджував, що ОСОБА_5 внесла недостовірні відомості у декларацію, та є підстави вважати житловий будинок об`єктом самочинного будівництва.
3. Суди розглядали справу неодноразово:
3.1. 9 вересня 2015 року Одеський окружний адміністративний суд ухвалив постанову, якою адміністративний позов задовольнив в повному обсязі.
3.2. 2 грудня 2015 року Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову, якою скасував рішення суду першої інстанції та відмовив у задоволенні адміністративного позову.
3.3. 7 вересня 2016 року Вищий адміністративний суд постановив ухвалу, якою скасував рішення судів першої й апеляційної інстанцій, а справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.
3.4. 30 травня 2017 року Одеський окружний адміністративний суд ухвалив постанову, якою позов задовольнив.Вказав, що реєстрація декларації була проведена з порушенням вимог чинного законодавства - з внесенням у декларацію недостовірних даних про дозвіл на виконання будівельних робіт та про правовий статус земельної ділянки, на якій розташований реконструйований об'єкт.
3.5. 19 жовтня 2017 року Одеський апеляційний адміністративний суд постановив ухвалу, якою скасував постанову суду першої інстанції та закрив провадження в адміністративній справі. Мотивував ухвалу тим, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їх посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій. Суд апеляційної інстанції вважав, що подальше оспорювання правомірності набуття права власності ОСОБА_5 на житловий будинок має вирішуватися за правилами цивільного судочинства, оскільки виник спір про право.
4. 4 липня 2018 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову, якою ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року скасувала, а справу № 815/2439/15 направила до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду (далі - постанова).
5. ВеликаПалата Верховного Суду мотивувала постанову таким :
5.1. Спірні правовідносини стосуються дій Інспекції щодо реєстрації декларації з порушенням норм законодавства, яке регламентує діяльність відповідача щодо вчинення таких дій.
5.2. Спір не стосується права власності ОСОБА_5 на об'єкт нерухомості, оскільки дослідженню у цій справі підлягають дії Інспекції як суб'єкта владних повноважень щодо надання дозвільного документа.
5.3. Висновок суду апеляційної інстанції про те, що спір не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів є помилковим. Апеляційний суд належно не визначив характер спору, суб'єктний склад правовідносин, предмет і підстави заявлених вимог, внаслідок чого дійшов помилкового висновку щодо належності спору до юрисдикції цивільного суду.
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
6. З позицією більшості колег, висловленою у постанові, погодитися не можу. Вважаю, що Велика Палата Верховного Суду безпідставно скасувала ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року та направила справу для продовження розгляду до цього ж суду, тоді як висновок апеляційного суду про неможливість її розгляду за правилами адміністративного судочинства був обґрунтованим.
7. На жаль, Велика Палата Верховного Суду неправильно визначила зміст спірних правовідносин (передусім - суть вказаного спору та його реальних (фактичних) учасників) і дійшла помилкового висновку про необхідність розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства.
8. Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду першої інстанції, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних і земельних відносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15). Близький за змістом припис закріплює стаття 19 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
9. Отже, за правилами цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
10. Завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду першої інстанції, був захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
11. КАС України у редакції, чинній на час звернення прокурора до суду першої інстанції, визначав, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, які виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, та встановлював юрисдикцію адміністративних судів у вирішенні, зокрема, спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності (пункт 1 частини другої статті 17).
12. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України в редакції, чинній на час розгляду спору Великою Палатою Верховного Суду, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
13. За змістом наведених приписів участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак, сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим і розглядати його за правилами адміністративної юрисдикції. Вирішуючи питання про юрисдикцію спору, суди повинні з'ясовувати, у зв'язку з чим він виник, і за захистом яких прав чи інтересів особа звернулася до суду (див. п. 22 постанови Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року у справі № 755/8749/16-ц).
14. Відповідно до матеріалів справи № 815/2439/15 у квітні 2015 року в. о. прокурора Приморського району м. Одеси звернувся з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України як відповідача, а статус ОСОБА_5 визначив як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.
15. 14 травня 2015 року Одеський окружний адміністративний суд постановив ухвалу, якою відкрив провадження у справі за позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України за участю ОСОБА_5 як третьої особи на стороні відповідача.
16. 15 травня 2015 року Одеський окружний адміністративний суд постановив ухвалу, якою також залучив до участі у справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на боці відповідача Інспекцію державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області та Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області.
17. На підставі заяви Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку (далі - ОСББ) «Моряк-10» від 22 березня 2017 року Одеський окружний адміністративний суд залучив до участі у справі це ОСББ як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог, на боці позивача.
18. Зазначену заяву ОСББ «Моряк-10» обґрунтовувало тим, що саме на АДРЕСА_1, утримання й управління якою здійснює ОСББ «Моряк-10», ОСОБА_5 самовільно побудувала літню кухню, яку потім зареєструвала як житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1.
19. У матеріалах справи також є письмові пояснення ОСББ «Моряк-10», зокрема, про те, що земельна ділянка, на якій ОСОБА_5 збудувала зазначену літню кухню, утримується ОСББ «Моряк-10», є прибудинковою територією і ніколи не передавалася у власність чи користування ОСОБА_5
20. Вказані доводи наведені і в касаційній скарзі ОСББ «Моряк-10», поданій на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року.
21. З огляду навіть на наведені аргументи ОСББ «Моряк-10» очевидно, що спір існує не між прокурором та Інспекцією, а між ОСББ «Моряк-10» й ОСОБА_5 щодо оспорювання права власності останньої на реконструйований житловий будинок, розміщений на прибудинковій території, утримання й обслуговування якої здійснює ОСББ «Моряк-10». Тоді як позов прокурора до Інспекції використовується ОСББ «Моряк-10» як інструмент задоволення його майнових інтересів.
22. На користь такого висновку опосередковано свідчить і те, що згідно з матеріалами справи найбільшу процесуальну активність у ній (участь у судових засіданнях, подання письмових клопотань, заяв, пояснень, заперечень, апеляційних і касаційних скарг) виявляють переважно саме ОСББ «Моряк-10» та ОСОБА_5
23. Крім того, у заяві від 22 березня 2017 року ОСББ «Моряк-10» вказало, що після отримання відомостей щодо державної реєстрації 20 травня 2015 року за ОСОБА_5 права власності на житловий будинок, ОСББ «Моряк-10» звернулося до Приморського районного суду м. Одеси з позовом до ОСОБА_5, Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Одеської міської ради про скасування реєстрації декларації та визнання недійсним свідоцтва про право власності (справа № 522/23161/16-ц).
24. Отже, пред'явленням вказаного позову ОСББ «Моряк-10» визнало, що між ним й ОСОБА_5 існує спір про цивільне право.
25. Тому вважаю, що спір між ОСББ «Моряк-10» та ОСОБА_5 має розглядатися в цілому за правилами цивільного судочинства. І у межах цього спору може бути встановлено, чи була протиправною реєстрація Інспекцією декларації, поданої ОСОБА_5
26. Зауважу, що у матеріалах справи № 815/2439/15 є клопотання ОСББ «Моряк-10» від 17 жовтня 2017 року, в якому воно просило Одеський апеляційний адміністративний суд долучити копії ухвал Приморського районного суду м. Одеси від 4 квітня 2017 року та від 30 травня 2017 року у справі № 522/23161/16-ц.
27. Першою з цих ухвал - від 4 квітня 2017 року - було задоволене клопотання ОСОБА_5 про закриття провадження у справі № 522/23161/16-ц в частині позовних вимог ОСББ «Моряк-10» про скасування реєстрації декларації, а розгляд вимоги про визнання недійсним свідоцтва про право власності продовжений. Представник ОСББ «Моряк-10» на судовому засіданні заперечував проти задоволення цього клопотання. Суд мотивував вказану ухвалу тим, що «декларація була видана Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, а тому підлягає оскарженню в порядку адміністративного судочинства».
28. Другою ухвалою - від 30 травня 2017 року - Приморський районний суд м. Одеси зупинив провадження у цивільній справі № 522/23161/16-ц до ухвалення остаточного судового рішення в адміністративній справі № 815/2439/15.
29. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі -Конвенція) кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо прав та обов'язків цивільного характеру.
30. У цьому пункті закріплене «право на суд» разом із правом на доступ до суду, тобто правом звертатися до суду з цивільними скаргами, що складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства» («Golder v. the United Kingdom») від 21 лютого 1975 року, заява № 4451/70, § 36). Проте ці права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність вказаних прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини у справі «Станєв проти Болгарії» («Stanev v. Bulgaria») від 17 січня 2012 року, заява № 36760/06, § 230).
31. Згідно зі статтею 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
32. ЄСПЛ неодноразово встановлював порушення Україною Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між національними судами (див. mutatis mutandis:
- рішення від 9 грудня 2010 року у справі «Буланов та Купчик проти України» («Bulanov and Kupchik v. Ukraine», заяви № 7714/06 та № 23654/08), в якому ЄСПЛ встановив порушення пункту 1 статті 6 Конвенції щодо відсутності у заявників доступу до суду касаційної інстанції з огляду на те, що відмова Вищого адміністративного суду розглянути касаційні скарги заявників всупереч ухвалам Верховного Суду України не тільки позбавила заявників доступу до суду, але й зневілювала авторитет судової влади; крім того, ЄСПЛ вказав, що держава має забезпечити наявність засобів для ефективного та швидкого вирішення спорів щодо судової юрисдикції (§ 27-28, 38-40);
- рішення від 1 грудня 2011 року справі «Андрієвська проти України» («Andriyevska v. Ukraine», заява № 34036/06), в якому ЄСПЛ визнав порушення пункту 1 статті 6 Конвенції з огляду на те, що Вищий адміністративний суд відмовив у відкритті касаційного провадження за скаргою заявниці, оскільки її справа мала цивільний, а не адміністративний характер, і тому касаційною інстанцією мав бути Верховний Суд України; натомість останній відмовив у відкритті касаційного провадження, зазначивши, що судом касаційної інстанції у справі заявниці є Вищий адміністративний суд України (§ 13-14, 23, 25-26);
- рішення від 17 січня 2013 року у справі «Мосендз проти України» («Mosendz v. Ukraine», заява № 52013/08), в якому ЄСПЛ визнав, що заявник був позбавлений ефективного національного засобу юридичного захисту, гарантованого статтею 13 Конвенції, через наявність юрисдикційних конфліктів між цивільними й адміністративними судами (§ 116, 119, 122-125);
- рішення від 21 грудня 2017 року у справі «Шестопалова проти України» («Shestopalova v. Ukraine», заява № 55339/07), в якому ЄСПЛ дійшов висновку, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч пункту 1 статті 6 Конвенції, оскільки національні суди надавали їй суперечливі роз'яснення щодо юрисдикції, відповідно до якої позов заявниці мав розглядатися у судах України, а Вищий адміністративний суд України не виконав рішення Верховного Суду України щодо розгляду позову заявниці за правилами адміністративного судочинства (§ 13, 18-24)).
33. В адміністративній справі № 815/2439/15 та у пов'язаній з нею цивільній справі № 522/23161/16-ц конфлікт між судами адміністративної та цивільної юрисдикції теж яскраво проявляється. Його існування, як на мене, поставило під загрозу сутність гарантованого Конвенцією права реальних учасників спору - ОСББ «Моряк-10» та ОСОБА_5 - на справедливий суд і на ефективний засіб юридичного захисту.
34. Ситуативно вирішивши 4 липня 2018 року означений конфлікт юрисдикцій на користь розгляду позовної вимоги про визнання протиправною та скасування реєстрації декларації за правилами адміністративного судочинства (так як це вирішив раніше Приморський районний суд м. Одеси в ухвалі від 4 квітня 2017 року у справі № 522/23161/16-ц), щоби не створювати ситуації, за якої вказана вимога не зможе бути розглянута у жодному суді, Велика Палата Верховного Суду дійшла, на мій погляд, хибного висновку про те, що спірні правовідносини стосуються дій Інспекції щодо реєстрації декларації з порушенням норм законодавства та не стосуються права власності ОСОБА_5 лише тому, що «дослідженню у цій справі підлягають дії Інспекції як суб'єкта владних повноважень щодо надання дозвільного документа».
35. По-перше, очевидним наслідком задоволення зазначеної позовної вимоги буде втручання у право власності ОСОБА_5 А тому твердження про те, що спірні правовідносини, які нібито склалися між прокурором й Інспекцією, не стосуються цього права, навряд чи можна вважати обґрунтованими.
36. По-друге, вказані аргументи Великої Палати Верховного Суду можуть наводити на думку про наявність юрисдикції адміністративного суду щодо розгляду аналогічного спору і в ситуації, коли немає чинного рішення суду про закриття провадження у цивільній справі за такими вимогами, в якому би було вказано, що вони мають розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Проте постанова Великої Палати Верховного Суду від 4 липня 2018 року у справі № 815/2439/15 не може вважатися «дороговказом» для визначення юрисдикції, в якій мають розглядатися спори про визнання протиправними та скасування реєстрації декларацій про готовність об'єктів до експлуатації.
37. На мою думку, правильна по суті ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року в адміністративній справі № 815/2439/15 була скасована Великою Палатою Верховного Суду через наявність ухвали Приморського районного суду м. Одеси від 4 квітня 2017 року у цивільній справі № 522/23161/16-ц про необхідність розгляду спору про визнання протиправною та скасування реєстрації декларації за правилами адміністративної юрисдикції, а не через відсутність спору між ОСББ «Моряк-10» та ОСОБА_5
Суддя Великої Палати Верховного Суду| Д. А. Гудима|