ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Д. А. Гудими
Справа № 9901/5/17
Провадження № 11-388заі18
І. Короткий виклад історії справи
1. 14 грудня 2017 року ОСОБА_4 і ОСОБА_5 (далі - позивачі) звернулися до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як до суду першої інстанції з позовною заявою, в якій з урахуванням уточнення позовних вимог просили:
1.1. Визнати, що вони не отримали обґрунтованої відповіді на їхню заяву від 15 липня 2017 року № 01/07, яку було надіслано до Президента України (далі - заява), чим порушене їх право на отримання інформації;
1.2. Визнати, що внаслідок неотримання позивачами інформації на їхню заяву вони були позбавлені можливості належного реагування для захисту їх порушених прав на справедливий та ефективний судовий захист;
1.3. Визнати, що у статті 8 Закону України «Про судовий збір» у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), який набрав чинності 15 грудня 2017 року, є положення (умови 1, 2 і 3 частини першої), які у взаємозв'язку та поєднанні з приписами частин першої та другої цієї статті порушують права громадян на доступ до правосуддя;
1.4. Зобов'язати Президента України розробити у найкоротший строк законопроект і подати його як невідкладний на розгляд Верховної Ради України (далі - ВР), запропонувавши внести зміни до чинного законодавства (Закону України «Про судовий збір» та/або інших за необхідності), враховуючи таке: умова 1 частини першої статті 8 Закону України «Про судовий збір» є непрозорою, оскільки не враховує реальні доходи позивача-фізичної особи, який подає клопотання за період, що безпосередньо передує зверненню до суду; умова 3 частини першої вказаної статті має бути доповнена приписом про захист також всіх прав, окреслених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція); встановити норму, якою зобов'язати суд в ухвалі щодо поданого фізичною особою клопотання про надання пільг зі сплати судового збору вказати перелік необхідних суду додаткових документів/доказів, якщо таких, на його думку, не вистачає, а у випадку відмови у задоволенні такого клопотання - зобов'язати суд чітко аргументувати відмову на підставі наявних документів і норм чинного законодавства;
1.5. Визнати, що приписи частини другої статті 26 Закону України «Про виконавче провадження» у редакції Закону № 2147-VIII порушують права малозабезпечених осіб, оскільки не передбачають правового механізму, який забезпечує доступ до правосуддя осіб з незадовільним майновим станом;
1.6. Зобов'язати Президента України розробити у найкоротший строк законопроект і подати його як невідкладний на розгляд ВР, в якому запропонувати внести зміни до чинного законодавства (Закону України «Про виконавче провадження» та/або інших за необхідності), а саме: статтю 26 Закону України «Про виконавче провадження» доповнити частиною, яка встановлюватиме пільги зі сплати авансового внеску, аналогічні до закріплених у частинах першій і другій статті 8 Закону України «Про судовий збір»; передбачити у частині другій статті 26 Закону України «Про виконавче провадження» можливість звільнення стягувача від сплати авансового внеску у випадках, коли боржником виступає державний орган.
2. Позовну заяву мотивували тим, що звертались до Президента України із заявою, в якій вказували на недоліки чинного законодавства щодо доступу до правосуддя та необхідності його змін. Позивачі вважали, що скерування Адміністрацією Президента України заяви на розгляд іншого органу є порушенням їхніх прав, визначених статтею 40 Конституції України та статтею 8 Конвенції. Стверджували, що такий спосіб реагування Президентом України на заяву порушує права позивачів на належний розгляд звернення і є необґрунтованим, оскільки не враховує всіх обставин, що мали значення для прийняття рішення (вчинення дії), недобросовісним, нерозсудливим, непропорційним. Позивачі зазначали, що якби вони отримали належну інформацію у відповідь на заяву, то мали би можливість скерувати листи до Президента України та відповідного комітету ВР, в яких вказали б на очевидні недоліки проекту Закону України № 2147-VIII, які порушують права громадян. Однак позивачі не отримали належної інформації у відповідь на заяву, а тому зазначена можливість була втрачена, внаслідок чого Закон України №2147-VIII набрав чинності у редакції від 15 грудня 2017 року, а позивачі змушені в судовому порядку добиватися внесення змін до Законів України «Про судовий збір» і «Про виконавче провадження».
3. 22 січня 2018 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою відкрив провадження у справі.
4. 22 лютого 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалив рішення, яким у задоволенні позову відмовив повністю.
5. Не погодившись із цим рішенням, позивачі подали до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, в якій просили скасувати рішення суду першої інстанції. Мотивувалитим, що суд неправильно та неповно встановив обставини справи і неправильно застосував норми права.
6. 6 червня 2018 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову, якою залишила без змін рішення Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 22 лютого 2018 року (далі - постанова).
7. ВеликаПалата Верховного Суду мотивувала постанову так :
7.1. Ані Президент України, ані Адміністрація Президента України не наділені повноваженнями щодо зобов'язання службових і посадових осіб органів державного управління надавати роз'яснення, які би влаштовували заявників. Звернення громадян повинен розглядати той орган, до компетенції якого належить вирішення порушених у цих зверненнях питань. Заява позивачів була правомірно направлена Адміністрацією Президента України за належністю до компетентного органу, оскільки вирішення поставленого позивачами питання не належить до повноважень Президента України чи створених ним консультативних, дорадчих й інших допоміжних органів і служб;
7.2. Суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що оскільки позивачі не погоджуються зі змістом приписів статті 8 Закону України «Про судовий збір» та частини другої статті 26 Закону України «Про виконавче провадження», то позов у частині цих позовних вимог не може розглядатися за правилами адміністративного судочинства;
7.3. З огляду на те, що повноваження Президента України щодо розробки законопроектів та їх подання до ВР є дискреційними, то відсутні законні підстави для задоволення позову в частині вимог про зобов'язання Президента України розробити законопроекти про внесення змін до законів України «Про судовий збір» і «Про виконавче провадження» та подати їх до ВР як невідкладні.
ІІ. Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
8. Не можу погодитися з думкою більшості колег, які підтримали постанову в частині залишення без змін рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2018 року, яким всі позовні вимоги позивачів були розглянуті по суті.
9. Вважаю, що з 6 позовних вимог лише перші дві щодо захисту права на отримання інформації могли розглядатися судом. А всі інші не мали розглядатися за правилами адміністративного судочинства, і суд першої інстанції повинен був закрити провадження у справі за цими вимогами.
10. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
11. Юрисдикція судів поширюється, зокрема, на будь-який юридичний спір (частина третя статті 124 Конституції України).
12. Вказаний припис, на мій погляд, має суттєво інший зміст порівняно з приписом частини другої вказаної статті, який діяв до 30 вересня 2016 року та передбачав, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, які виникають у державі.
13. Видається, що не всі спори, які виникають між учасниками правовідносин, можуть вважатися юридичними. А відтак, не на кожен такий спір в Україні поширюється юрисдикція судів.
14. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частини друга статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України у редакції, чинній на час звернення позивачів до суду).
15. Згідно з частиною другою статті 4 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивачів до суду) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
16. КАС України в редакції, чинній на час звернення позивачів до суду визначав, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, які виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, та встановлював юрисдикцію адміністративних судів у вирішенні, зокрема, спорів фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності (пункт 1 частини другої статті 17).
17. За змістом пункту 1 частини першої статті 19 КАС України в редакції, чинній на час розгляду справи судом першої інстанції та Великою Палатою Верховного Суду, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
18. Згідно з частиною першою статті 158 КАС України в редакції, чинній на час звернення позивачів до суду, суд, вирішуючи спір по суті, викладає судове рішення у формі постанови. Відповідно до частини третьої статті 241 КАС Україниу редакції, чинній на час розгляду справи судом першої інстанції та Великою Палатою Верховного Суду, судовий розгляд у суді першої інстанції закінчується ухваленням рішення суду.
19. При вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково (частина перша статті 162 КАС України в редакції, чинній на час звернення позивачів до суду). Аналогічні приписи передбачені у частині першій статті 245 КАС України в редакції, чинній на час розгляду справи судом першої інстанції та Великою Палатою Верховного Суду.
20. Як відомо, поданий до адміністративного суду позов не у всіх випадках має бути розглянутий і вирішений. Так, зокрема, якщо суд після відкриття провадження встановлює неможливість розгляду справи за правилами КАС України, він закриває провадження у справі (стаття 157 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивачів до суду; стаття 238 КАС України в редакції, чинній на час розгляду справи судом першої інстанції та Великою Палатою Верховного Суду).
21. До того ж, поняття «справа, яку не належить розглядати в порядку (за правилами) адміністративного судочинства», відображене у пункті 1 частини першої статті 157 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивачів до суду) та у пункті 1 частини першої статті 238 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судом першої інстанції та Великою Палатою Верховного Суду) слід тлумачити як таке, що стосується не тільки справ, які не можуть розглядатися за правилами адміністративного судочинства, але і тих справ, які не підлягають судовому розгляду взагалі.
22. Така інтерпретація вказаного поняття, на мій погляд, повністю відповідає частині третій статті 124 Конституції України у редакції, чинній з 30 вересня 2016 року. І Велика Палата Верховного Суду вже неодноразово застосовувала зазначене тлумачення (див. хоча би постанови від 13 березня 2018 року у справі № 800/554/17, від 22 березня 2018 року у справі № П/9901/135/18, від 3 квітня 2018 року у справі № 820/5586/16, від 24 квітня 2018 року у справі № 800/404/17, від 8 травня 2018 року у справі № 521/18287/15-ц).
23. Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див. mutatismutandis рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України» від 21 грудня 2010 року, заяви № 17160/06 та № 35548/06, § 33).
24. Позивачі по суті поставили перед судом проблему відсутності у правовій системі України через недосконалість деяких її Законів балансу між суспільним інтересом у сплаті судового збору й авансового внеску у виконавчому провадженні та індивідуальним інтересом у розгляді справи судом і виконанні його рішення.
25. Проте навіть якщо погодитися з тим, що деякі аргументи позивачів щодо означеної проблеми - небезпідставні, то скарга на те, що окремі приписи Законів України порушують конституційні права людини, за певних умов могла би розглядатися Конституційним Судом України, але не судом загальної юрисдикції.
26. Аналогічно вимоги про зобов'язання Президента України розробити законопроекти визначеного позивачами змісту та подати їх як невідкладні на розгляд ВР не можуть бути розглянуті судом взагалі.
27. Вочевидь, для такого обмеження доступу до суду є легітимна мета, а саме дотримання закріплених Конституцією України принципів представницької демократії (частина перша статті 5) та поділу державної влади (стаття 6, частина друга статті 19), виходячи з яких суд не може зобов'язати Президента України реалізовувати його право законодавчої ініціативи (стаття 93 Конституції України).
28. Вказане обмеження розгляду зазначених вимог судами загальної юрисдикції є пропорційним означеній меті, оскільки дозволяє її досягнути, тобто забезпечити виконання Президентом України (через якого, зокрема, здійснює владу народ) його повноважень і реалізацію ним права законодавчої ініціативи у спосіб та у межах, що передбачені Конституцією і Законами України,без втручання суду загальної юрисдикції.
29. На жаль, суд першої інстанції постановив рішення, в якому, на мій погляд, не врахував особливості змісту заявлених позовних вимог і не застосував процесуальні наслідки, які мали би бути застосовані. А Велика Палата Верхового Суду допущені помилки не виправила.
ІІ-І. Щодо вимог про визнання окремих приписів Законів України такими, що порушують права громадян
30. Вважаю, що позовні вимоги про визнання статті 8 Закону України «Про судовий збір» і частини другої статті 26 Закону України «Про виконавче провадження» такими, що порушують право на доступ до правосуддя та права малозабезпечених осіб (див. пункти 1.3 і 1.5 вище), виходячи з їх обґрунтування, можуть свідчити про оспорювання позивачами відповідності Конституції України приписів цих статей.
31. Згідно з частиною першою статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
32. Статтею 150 Конституції України та пунктом 1 частини першої статті 7 Закону України «Про Конституційний Суд України» визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів ВР.
33. Закони й інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності (частина перша статті 152 Конституції України).
34. У рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що відносини,які виникають між фізичною чи юридичною особою та представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими й поділяються, зокрема,на правовідносини у сфері управлінської діяльності таправовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
35. У рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що за змістом положень статей 85 і 91 Конституції України ВР приймає закони, постанови й інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України - об'єктом судового конституційного контролю.
36. Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 17 КАС України в редакції, чинній на час звернення позивачів до суду,юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України. Аналогічний припис викладений у пункті 1 частини другої статті 19 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи у суді першої інстанції та Великою Палатою Верховного Суду.
37. Тому Велика Палата Верховного Суду України мала підстави погодитися з висновком суду першої інстанції про те, що позов у частині вимог позивачів про визнання окремих приписів Законів України такими, що порушують права людини, не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки між позивачами та відповідачем відсутні публічно-правові правовідносини.
38. Але, вочевидь, погодившись з таким висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду,Велика Палата Верховного Суду мала би, на мій погляд, виправити помилку, допущену судом першої інстанції: застосувати пункт 1 частини першої статті 238 КАС України (див. пункти 20-22 вище) та вказати на неможливість розгляду у судах загальної юрисдикції позовних вимог про визнання окремих приписів Законів України такими, що порушують права людини.
IІ-ІІ. Щодо вимог про зобов'язання Президента України розробити законопроекти визначеного позивачами змісту та подати їх як невідкладні на розгляд ВР
39. Згідно зі статтею 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
40. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України
41. Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить, зокрема, Президентові України. Законопроекти, визначені ним як невідкладні, розглядаються ВР позачергово (стаття 93 Конституції України).
42. Конституційний Суд України у рішенні від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 вказав, що реалізація права законодавчої ініціативи означає лише участь відповідних органів у здійсненні власне парламентської функції законотворчості (абзац 4 пункту 2 мотивувальної частини рішення).
43. Очевидно, що суд, який розглядає справу за позовом до Президента України, не може втручатися у здійснення останнім вказаної функції, а тим більше у зміст законопроектів, які відповідач нарівні з іншими суб'єктами законодавчої ініціативи може внести до парламенту.
44. ВеликаПалата Верховного Суду у постанові зазначила, що під час підписання Законів України, розробки законопроектів Президент України не виконує владних управлінських функцій; його повноваження щодо реалізації законодавчої ініціативи є дискреційним, а тому немає законних підстав для задоволення позову.
45. З твердженням про те, що зазначена діяльність глави держави не може бути охарактеризована як реалізація ним владних управлінських функцій, я погоджуюся. Проте з такого засновку, на мій погляд, мав би слідувати інший висновок, ніж той, якого дійшли Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду та Велика Палата Верховного Суду, а саме: не відмова у задоволенні вказаних позовних вимог (див. пункти 1.4 і 1.6 вище), а закриття провадження у справі в цій частині на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України (див. пункти 20-22 вище).
46. Вимоги щодо зобов'язання Президента України розробити законопроекти та внести їх на розгляд ВР як невідкладні не можуть розглядатися не тільки за правилами адміністративного, а й будь-якого іншого судочинства. Суд не може давати вказівки суб'єкту законодавчої ініціативи, зобов'язуючи його внести до ВР як невідкладні законопроекти та ще й визначеного судом згідно з позовними вимогами змісту.
ІІІ. Загальні висновки
47. У випадку фактичного оспорювання позивачами відповідності Конституції України приписів Законів України та заявлення вимог про зобов'язання суб'єкта законодавчої ініціативи внести до парламенту певний законопроект суди повинні відмовляти у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) чи закривати вже відкриті за такими вимогами провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України (у вказаній редакції).
48. Тому вважаю, що Велика Палата Верховного Суду, погодившись з аргументами суду першої інстанції та дійшовши висновків, наведених у мотивувальній частині постанови, безпідставно залишила без змін рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. На мою думку, це рішення згідно з пунктом 3 частини першої статті 315, частиною першою статті 319 КАС України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, слід було скасувати в частині вимог про визнання окремих приписів Законів України такими, що порушують права громадян, і про зобов'язання Президента України розробити законопроекти визначеного позивачами змісту та подати їх як невідкладні на розгляд ВР (див. пункти 1.3-1.6 вище) та закрити щодо цих вимог провадження у справі.
Суддя Великої Палати Верховного Суду| Д. А. Гудима|