ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
Справа № 826/952/17
Провадження № 11-305 апп 18
У січні 2017 року ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом до приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу Джуринської ЛюдмилиВолодимирівни, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Старкпром» (далі - ТОВ «Старкпром») про скасування рішення відповідача від 30 грудня 2016 року № 33297173 про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що згідно з договором від 26 січня 2007 року в іпотеку Відкритого акціонерного товариства «Кредобанк» передано майнові права на земельну ділянку, що належала позивачу на праві приватної власності. Однак оскарженим рішенням відповідача від 30 грудня 2016 року право власності на цю земельну ділянку зареєстровано за ТОВ «Старкпром» на підставі згаданого вище договору іпотеки та двох договорів відступлення прав за цим договором. Позивач зазначив, що оскільки законодавець пов'язує право іпотекодержателя на позасудове врегулювання з невиконанням іпотекодавцем у тридцятиденний строк вимоги про усунення порушень особистого зобов'язання, то відсутність документа, що підтверджує наявність факту завершення такого строку, свідчить про те, що рішення нотаріуса прийнято всупереч вимогам законодавства. З огляду на це ОСОБА_3 вважає, що оскаржене рішення відповідача прийнято на підставі неповного пакету документів, унаслідок чого відповідач неправомірно встановив факт виконання умов, з якими стаття 35 Закону України від 5 червня 2003 року № 898-IV «Про іпотеку» (далі - Закон № 898-IV) пов'язує набуття іпотекодержателем права власності на предмет іпотеки.
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 31 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року, позов ОСОБА_3 задовольнив повністю. Визнав протиправним та скасував рішення приватного нотаріуса Київського міського нотаріального округу Джуринської Л.В. про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 30 грудня 2016 року, індексний номер № 33297173.
Не погодившись з вказаними судовими рішеннями, ТОВ «Старкпром»подало касаційну скаргу.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 14 березня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
ВеликаПалата Верховного Суду постановою від 5 червня 2018 року касаційну скаргу ТОВ «Старкпром» задовольнила. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 жовтня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року скасувала та закрила провадження у справі.
На думку суддів Великої Палати Верховного Суду, висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Ключовим мотивом такого рішення визнано те, що спірні правовідносини пов'язані з невиконанням умов цивільно-правових договорів (кредитного та іпотеки) та реалізацією прав іпотекодержателя на предмет іпотеки - земельної ділянки позивача. Таким чином, цей спір не є публічно-правовим, а випливає з договірних відносин і має вирішуватися судами за правилами Цивільного процесуального кодексу України.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуюсь, з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність) можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційним Судом України в Рішенні від 25 листопада 1997 року
№ 6-зп сформульовано правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
На момент винесення ухвали судом апеляційної інстанції та постанови Великою Палатою Верховного Суду чинним є КАС у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII).
Згідно з частиною першою статті 19 КАС у редакції Закону № 2147-VIII юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 КАС).
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є визнання протиправним та скасування рішення про реєстрацію права власності за ТОВ «Старкпром» права власності на земельну ділянку площею 0,0620 га, яка знаходиться за адресою: м. Київ, Дніпровський район, вул. Садова, ділянка 16 (с/т ДВРЗ), прийнятого нотаріусом, який є державним реєстратором у розумінні Закону України від 26 листопада 2015 року № 834-VІІІ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 834-VІІІ).
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що державний реєстратор у порушення вимог Закону № 834-VІІІ не перевірив документи, подані для реєстрації права власності на земельну ділянку, на відповідність їх вимогам цього Закону та Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127 (далі - Порядок), і не врахував, що поданий для державної реєстрації права власності пакет документів є неповним через відсутність документа, який підтверджує факт отримання позивачем заяви про вимогу щодо повернення боргу за кредитним договором від 26 січня 2007 року № 10.
Крім того, позивач у додаткових поясненнях зазначив, що однією з підстав скасування рішення відповідача є порушення нотаріусом вимог Закону № 834-VІІІ щодо перевірки інформації про відсутність у Єдиному реєстрі заборон відчуження об'єктів нерухомого майна запису про обтяження прав на нерухоме майно. На думку позивача, оскільки щодо земельної ділянки, яка належала позивачу було зареєстровано заборону відчуження, нотаріус безпідставно здійснив реєстрацію права власності на іншу особу, адже це було підставою для відмови у проведенні державної реєстрації прав.
Отже, предметом доказування у цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення та питання виконання нотаріусом як державним реєстратором обов'язків, передбачених Законом №843-VІІ щодо перевірки достатності та належності наданих для здійснення реєстраційних дій документів.
Вважаю, що дослідженню у цій справі підлягають владні, управлінські рішення та дії державного реєстратора щодо державної реєстрації права власності, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
При цьому позовні вимоги ґрунтуються на протиправності рішення державного реєстратора як суб'єкта, наділеного Законом № 843-VІІІ владними функціями приймати рішення про державну реєстрацію обтяження прав, у зв'язку із невиконанням останнім обов'язку щодо перевірки поданих для цього документів та наявності у особи, яка звернулася за державною реєстрацією права на подання відповідної заяви.
Спеціальним законом, який регулює відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, і спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав є Закон № 843-VІІІ.
Згідно з частиною першою статті 18 Закону № 843-VІІІ державна реєстрація прав проводиться в такому порядку: 1) прийняття/отримання документів для державної реєстрації прав, формування та реєстрація заяви в базі даних заяв; 2) виготовлення електронних копій документів, поданих для державної реєстрації прав, шляхом сканування (у разі подання документів у паперовій формі) та їх розміщення у Державному реєстрі прав; 3) встановлення черговості розгляду заяв, зареєстрованих у базі даних заяв; 4) перевірка документів на наявність підстав для зупинення розгляду заяви, зупинення державної реєстрації прав, відмови у проведенні державної реєстрації прав та прийняття відповідних рішень; 5) прийняття рішення про державну реєстрацію прав (у разі відсутності підстав для зупинення розгляду заяви, зупинення державної реєстрації прав, відмови у проведенні державної реєстрації прав); 6) відкриття розділу в Державному реєстрі прав та/або внесення до відкритого розділу або спеціального розділу Державного реєстру прав відповідних відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, про об'єкти та суб'єктів цих прав; 7) формування витягу з Державного реєстру прав про проведену державну реєстрацію прав для подальшого використання заявником; 8) видача/отримання документів за результатом розгляду заяви.
Відповідно до частини другої статті 18 цього Закону перелік документів, необхідних для державної реєстрації прав, та порядок державної реєстрації прав визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень.
Згідно з частиною другою статті 24 Закону № 843-VІІІ за наявності підстав для відмови в державній реєстрації прав державний реєстратор приймає рішення про відмову в державній реєстрації прав.
За пунктом 6 Порядку державна реєстрація прав проводиться за заявою заявника шляхом звернення до суб'єкта державної реєстрації прав або нотаріуса, крім випадків, передбачених цим Порядком.
Пунктом 57 Порядку встановлено, що для державної реєстрації права власності та інших речових прав на майно, яке набувається у зв'язку з виконанням умов правочину, з якими закон та/або відповідний правочин пов'язує можливість виникнення, переходу, припинення таких прав, також подається документ, що підтверджує наявність факту виконання відповідних умов правочину.
Відповідно до пункту 61 Порядку для державної реєстрації права власності на підставі договору іпотеки, що містить застереження про задоволення вимог іпотекодержателя шляхом набуття права власності на предмет іпотеки, також подаються: 1) копія письмової вимоги про усунення порушень, надісланої іпотекодержателем іпотекодавцеві та боржникові, якщо він є відмінним від іпотекодавця; 2) документ, що підтверджує наявність факту завершення
30-денного строку з моменту отримання іпотекодавцем та боржником, якщо він є відмінним від іпотекодавця, письмової вимоги іпотекодержателя у разі, коли більш тривалий строк не зазначений у відповідній письмовій вимозі; 3) заставна (якщо іпотечним договором передбачено її видачу).
Частиною четвертою статті 18 Закону № 834-VІІІ встановлено, що державній реєстрації підлягають виключно заявлені речові права на нерухоме майно та їх обтяження, за умови їх відповідності законодавству і поданим/отриманим документам.
З аналізу вказаних положень законодавства вбачається, що перед прийняттям рішення про державну реєстрації прав державний реєстратор повинен вчинити ряд дій, зокрема, перевірити повноваження особи, яка звернулась із заявою про реєстрацію певного речового права, перевірити повноту наданих документів та їх відповідність вимогам законодавства, перевірити відсутність підстав для відмови у проведенні державної реєстрації права, з'ясувати питання про наявність чи відсутність зареєстрованого обтяження нерухомого майна.
Відтак, якщо спір обґрунтовується протиправністю дії чи рішення державного реєстратора у зв'язку з недотриманням положень Закону № 834-VІІІ і Порядку та невиконання реєстратором прямих обов'язків, визначених вказаними нормативно-правовими актами, то такий спір є публічно-правовим та пов'язаний з реалізацією нотаріусом як державним реєстратором владно-управлінських функцій.
Предметом розгляду у цій справі є дії та рішення нотаріуса як державного реєстратора, а не результат таких послуг - державна реєстрація права власності на земельну ділянку, якою підтверджується певний юридичний статус об'єкту нерухомості.
Державний реєстратор, діючи як суб'єкт владних повноважень, був зобов'язаний перевірити надані заявником для здійснення реєстрації права власності документи на предмет їх повноти та відповідності їх вимогам законодавства, у тому числі доказ надсилання позивачу вимоги про повернення боргу за кредитним договором від 26 січня 2007 року № 10. Саме обставини щодо неналежної перевірки державним реєстратором наданих заявником документів позивач зазначив на обґрунтування позовних вимог.
Оскільки державна реєстрація за третьою особою права власності на земельну ділянку проведена нотаріусом як державним реєстратором за відсутності всіх документів, передбачених пунктом 61 Порядку, чим порушено положення Закону № 843-VІІ, то суди попередніх інстанцій прийшли до висновку про обґрунтованість позовних вимог про скасування рішення відповідача.
Обставинами, які підлягали доказуванню у цій справі, є виключно питання дотримання процедури розгляду та перевірки відповідачем документів наданих заявником та законність оскаржуваного рішення. Відтак спір належить до адміністративної юрисдикції.
Рішення державного реєстратора за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень, яке державний реєстратор повинен виносити у порядку, на підставі та у спосіб визначений Законом.
Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням державного реєстратора у зв'язку з недотриманням останнім вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
З огляду на те, що спірні правовідносини у справі стосуються дій та рішень нотаріуса як державного реєстратора щодо державної реєстрації права власності, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень, цей спір є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами КАС.
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
Враховуючи наведене, не погоджуюсь із висновком Великої Палати Верховного Суду, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Окрім того, у постанові Великої Палати Верховного Суду в даній справі є посилання на постанови Великої Палати Верховного Суду від 11 та 17 квітня 2018 року (справи № 11-96апп18 та № 11-192апп18 відповідно).
У зазначених постановах зазначено, що аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладено у постанові Верховного Суду України від 14 червня 2016 року у справі № 21-41а16 і Велика Палата Верховного Суду не вбачає правових підстав відступити від зазначеного висновку.
Разом із тим постанова Верховного Суду України від 14 червня 2016 року
№ 21-41а16 не містить правового висновку з цього питання, а лише містить оцінку конкретних обставин справи та доводів сторін.
За наведених обставин вважаю, що спірні правовідносини не є приватноправовими, а тому суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку, що даній спір підлягав розгляду у порядку адміністративного судочинства.
Відтак касаційна скарга підлягала залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Суддя Великої Палати
Верховного Суду О.Б. Прокопенко