ОКРЕМА ДУМКА
Судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
Справа № 802/233/16-а
Провадження № 11-290апп18
У березні 2016 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області (далі - ДАБІ, Інспекція), Департаменту адміністративних послуг Вінницької міської ради (далі - Департамент), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет позову, - ОСОБА_4, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Інспекції щодо перевірки достовірності даних, внесених до повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 24 травня 2012 року та декларації про готовність об'єкта до експлуатації від 23 вересня 2015 року, зареєстрованої за № ВН 142152642626, на об'єкт - будівництво двоквартирного, двоповерхового приватного житлового будинку замість старого на приватизованій земельній ділянці (квартира 2) по АДРЕСА_1 (далі - Декларація), замовником якого є ОСОБА_4;
- скасувати Декларацію, а також рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер 26276186, прийняте 19 листопада 2015 року державним реєстратором прав на нерухоме майно Реєстраційної служби Вінницького міського управління юстиції у Вінницькій області (правонаступником якої є Департамент) Стаховою Т. В. щодо реєстрації за ОСОБА_4 права власності на житловий будинок (далі - Рішення про державну реєстрацію);
- скасувати свідоцтво про право власності на нерухоме майно серії НОМЕР_1, індексний номер 47937972, видане 19 листопада 2015 року вказаним вище державним реєстратором.
Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 19 вересня 2016 року позов задоволено частково. Скасовано реєстрацію Декларації, рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 19 листопада 2015 року № 26276186 та свідоцтво про право власності на нерухоме майно серії НОМЕР_1, індексний номер 47937972 від 19 листопада 2015 року. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд виходив із встановлення в ході розгляду справи № 802/494/14-а недотримання при будівництві ОСОБА_4 будинку вимог Додатка 3.1 (обов'язковий) Протипожежні вимоги ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».
Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 8 червня 2015 року визнано протиправною бездіяльність Інспекції щодо невжиття заходів стосовно зупинення самочинного будівництва ОСОБА_4 житлового будинку та зобов'язано відповідача вжити заходів до зупинення будівельних робіт.
Зважаючи на порушення ОСОБА_4 при будівництві будинку будівельних норм і правил, які відповідно до частини першої статті 376 Цивільного кодексу України характеризують таке будівництво як самочинне, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність встановлених частиною другою статті 39-1 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI«Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) та пункту 29 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 461 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), підстав для скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що позовні вимоги про скасування свідоцтва про право власності та Рішення про державну реєстрацію також підлягають задоволенню, оскільки вони є похідними від позовних вимог про скасування реєстрації Декларації.
Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 22 листопада 2016 року постанову суду першої інстанції скасував, провадження у справі закрив на підставі чинного на той час пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) та роз'яснив ОСОБА_3 його право звернутися до суду в порядку цивільного судочинства.
Апеляційний суд вказав на те, що спір у цій справі має цивільно-правовий характер, оскільки стосується набуття фізичною особою права власності на нерухоме майно.
12 грудня 2016 року ОСОБА_3 подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року та залишити в силі помилково скасовану постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 19 вересня 2016 року.
У касаційній скарзі ОСОБА_3 зазначив, що апеляційний суд неправильно застосував чинні на час ухвалення рішення положення статті 15 Цивільного процесуального кодексу України та статті 157 КАС, оскільки позивач не оскаржує правомірність набуття третьою особою права власності на нерухоме майно, а оспорює законність реєстрації Декларації органом архітектурно-будівельного контролю як суб'єктом владних повноважень на об'єкт самочинного будівництва, заборона на зведення якого накладена судом.
Справа була передана на розгляд ВеликоїПалати Верховного Суду у зв'язку з оскарженням позивачем судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
ВеликаПалата Верховного Суду постановою від 23 травня 2018 року відмовила у задоволенні касаційної скарги позивача, оскаржувану ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року залишила без змін.
На думку суддів Великої Палати Верховного Суду, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
ТакожВелика Палата Верховного Суду вказала, що не є публічно-правовим спір між суб'єктом владних повноважень та суб'єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, в якому управлінські дії суб'єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб'єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, суд апеляційної інстанції та Велика Палата Верховного Суду виходили з того, що спір у цій справі є приватноправовим та належить до юрисдикції загальних судів та повинен вирішуватись у порядку цивільного судочинства, проте, з таким висновком не можу погодитись в частині позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльності Інспекції, оскарження рішення ДАБІ про реєстрацію Декларації та скасування Рішення з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність) можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційним Судом України в Рішенні від 25 листопада 1997 року
№ 6-зп сформульовано правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції Українимає бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
На момент винесення постанови Великою Палатою Верховного Суду чинним є КАС, у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII). Здійснюючи перевірку застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, потрібно з'ясувати чи дотримано судами положень КАС, які були чинними на момент винесення рішення у справі.
Статтею 6 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. За частиною третьою цієї статті у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень належить перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 6) розсудливо; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За змістом частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині третій цієї статті КАС України.
Крім того, необхідно врахувати правове регулювання юрисдикції адміністративних судів, передбачене КАС у редакції Закону № 2147-VIII.
Так, згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС у редакції Закону № 2147-VIII юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 КАС у редакції Закону
№ 2147-VIII).
З аналізу наведених норм права вбачається, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 106 КАС (в редакції, чинній на час звернення до суду) у позовній заяві зазначаються, зокрема, зміст позовних вимог згідно з частинами четвертою та п'ятою статті 105 КАС і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів, - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів.
У цій справі предметом адміністративного позову, серед інших, були вимоги про визнання протиправною бездіяльності Інспекції та скасування окремих рішень та дій суб'єктів владних повноважень: ДАБІ та державного реєстратора. Позивач у позовній заяві просив визнати незаконними дії суб'єкта владних повноважень, які спричинили узаконення, на думку позивача, самочинного будівництва, а також просив скасувати реєстрацію Декларації та Рішення про державну реєстрацію права власності за третьою особою.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України від 20 травня 1999 року № 687 ХІV «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
За змістом статті 41 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
ДАБІ відповідно до законодавства здійснює реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду як орган виконавчої влади. При цьомуоргани виконавчої влади (їх структурні підрозділи), які реалізовують контрольно-наглядові, дозвільні повноваження у сфері архітектури та містобудуваннявиступають суб'єктами владних повноважень та виконують у спірних відносинах саме владні управлінські функції.
Згідно з пунктом 1 Положення про державну архітектурно-будівельну інспекцію, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294 (далі - Положення), ДАБІ є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Відповідно до пункту 3цього Положення основними завданнями ДАБІ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, зокрема, здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил; виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві, ліцензування у визначених законодавством випадках.
Спори, які виникають за участю суб'єкта владних повноважень з метою реалізації у спірних відносинах наданих йому законодавством владних управлінських функцій, є публічно-правовими, а справи щодо спорів, які виникають між суб'єктами цих відносин, є адміністративними.
У зв'язку з цим юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи за участю ДАБІ та її територіальних органів, у туму числі й на ті, які виникають під час виконання повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Відповідно до частин першої, четвертої та шостої статті 39 Закону № 3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до
I-III категорій складності та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
Прийняття рішення про реєстрацію (повернення) декларації про готовність об'єкта до експлуатації, видачу (відмову у видачі) сертифіката здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю протягом десяти робочих днів з дати подання відповідних документів.
Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю повертають декларацію про готовність об'єкта до експлуатації замовникові, якщо декларація подана чи оформлена з порушенням установлених вимог, з обґрунтуванням причини у строк, передбачений для її реєстрації.
Отже, ДАБІ в цих правовідносинах діяла як суб'єкт владних повноважень та в силу покладених на неї законом обов'язків прийняла рішення про реєстрацію Декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
Саме адміністративний суд, а не суд загальної юрисдикції повинен надати правову оцінку діям відповідача та прийнятому рішенню ДАБІ, яке випливає з її статусу як суб'єкта владних повноважень.
Щодо позовних вимог про скасування рішення державного реєстратора про реєстрацію права власності на нерухоме майно за третьою особою, то необхідно керуватись такими положеннями законодавства.
Спеціальним законом, який регулює відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, і спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав є Закон України від 1 липня 2004 року № 1952-ІV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-ІV).
Зі змісту статей 9, 10 Закону № 1952-IV та пунктів 15, 20 Порядку реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2013 року № 868 (далі - Порядок) вбачається, що під час розгляду заяви та документів, що додаються до неї, державний реєстратор встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та зареєстрованими правами на нерухоме майно, їх обтяженнями, відповідність відомостей про нерухоме майно, наявних у державному реєстрі прав та поданих документах.
Рішення державного реєстратора за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень, яке державний реєстратор повинен виносити у порядку, на підставі та у спосіб визначений Законом.
Отже, державний реєстратор діє як суб'єкт, який має виключні повноваження щодо здійснення державної реєстрації права власності. При цьому він повинен дотримуватись вимог Закону №1952-IV та Порядку.
За таких обставин, позовні вимоги в цій частині також належать до адміністративної юрисдикції.
Отже, за наведених вище обставин та з урахуванням мотивів позовної заяви можна дійти висновку, що спірні правовідносини не є приватноправовими, оскільки позивач оскаржує рішення державного реєстратора та просить скасувати державну реєстрацію права власності.
Суд апеляційної інстанції належним чином не визначив характеру спору, суб'єктного складу правовідносин, предмета та підстав заявлених вимог, унаслідок чого дійшов помилкового висновку щодо належності спору до цивільної юрисдикції, оскільки частина позовних вимог належить до юрисдикції адміністративного суду.
Вважаю необґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження в цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС.
Відтак, на мою думку,за наслідками розгляду касаційної скарги ухвала суду апеляційної інстанцій підлягала скасуванню в частині позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльності Інспекції, оскарження рішення ДАБІ про реєстрацію декларації про готовність об'єкта до експлуатації та скасування рішення державного реєстратора про державну реєстрацію права власності, а справа в цій частині підлягала передачі до суду апеляційної інстанції для продовження її розгляду.
Суддя Великої Палати
Верховного Суду О.Б. Прокопенко