ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду
Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М.
15 травня 2018 року
м. Київ
Справа № 463/4564/16-а
Провадження № 11-346апп18
у справі за позовом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Львові (далі - Інспекція) до Товариства з обмеженою відповідальністю «Лідер Моноліт» (далі - ТОВ «Лідер Моноліт»), третя особа - Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області (далі - Департамент ДАБІ), про знесення самочинно збудованого об'єкта
за касаційною скаргою Інспекціїна ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року скасовано ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року та направлено справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що спір про знесення самочинно збудованого об'єкта є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованого об'єкта містобудування. Справа за позовом такого суб'єкта владних повноважень, який звернувся до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта на підставі частини першої статті 38 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), належить до юрисдикції адміністративних судів.
Також Велика Палата Верховного Суду зауважила, що аналогічний висновок (про належність такого спору до юрисдикції адміністративних судів) щодо норм процесуального права у подібних відносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 10 та 11 квітня 2018 року (справи № 14-48цс18 та № 11-96апп18 відповідно).
Однак із такими висновками не можна погодитися з огляду на таке.
Суди у справі встановили, що 03 жовтня 2016 року Інспекція звернулася до Личаківського районного суду міста Львова з адміністративним позовом до товариства про знесення самочинно збудованого об'єкта - багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями на першому рівні на вул. Личаківській, 259 у м. Львові з компенсацією витрат, пов'язаних зі знесенням цього об'єкта, за рахунок Товариства.
Постановою Личаківського районного суду міста Львова від 26 червня 2017 року позовні вимоги задоволено.
Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року постанову Личаківського районного суду міста Львова від 26 червня 2017 року скасовано, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Закриваючи провадження у справі, апеляційний суд керувався тим, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки він не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права.
Варто зазначити, що критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин.
Не можна погодитися з твердженням Великої Палати Верховного Суду про те, що спірні правовідносини між Інспекцією та ТОВ «Лідер Моноліт» мають виключно владно-управлінський характер, і, як наслідок, публічно-правову природу.
Звертаючись до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта, Інспекція здійснює притаманні їй владно-управлінські функції, однак це лише один з аспектів спірних правовідносин. Іншим аспектом є особистий майновий інтерес відповідача щодо його прав на створений об'єкт самочинного будівництва, який може бути порушений управлінськими діями суб'єкта владних повноважень - у цьому випадку Інспекції, що свідчить про приватноправовий характер спірних правовідносин.
Предметом спірних правовідносин є об'єкт самочинного будівництва, який має фізичні ознаки нерухомого майна, зокрема нерозривний зв'язок із земельною ділянкою та неможливість його переміщення без знецінення, однак у зв'язку з відсутністю державної реєстрації правовий режим нерухомої речі на такий об'єкт не поширюється. До моменту державної реєстрації самочинне будівництво є об'єктом цивільних прав у вигляді будівельних матеріалів - речей.
За загальним правилом, закріпленим частиною другою статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього.
Особа може набути право власності на самочинно збудоване нерухоме майно за рішенням суду у випадку, якщо особі, яка здійснила самочинне будівництво на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, буде надано земельну ділянку у встановленому порядку під уже збудоване нерухоме майно (частина третя статті 376 ЦК України). Право власності у порядку, передбаченому частиною третьою статті 376 ЦК України, може бути визнане лише на новозбудоване нерухоме майно або нерухоме майно, яке створене у зв'язку зі знесенням попередньої будівлі та відповідно до будівельних норм і правил є завершеним будівництвом. Крім того, здійснене самочинне будівництво не повинне порушувати прав інших осіб.
Отже, об'єкти самочинного будівництва - це вид нерухомого майна з притаманними йому фізичними ознаками, але з особливим правовим режимом.
Об'єкти самочинного будівництва, з урахуванням того, що вони є проміжним результатом будівельної діяльності та мають тимчасовий характер, є об'єктами цивільних прав: або у вигляді речей, тобто будівельних матеріалів, або у вигляді повноцінного об'єкта нерухомого майна в разі набуття права власності на об'єкт самочинного будівництва.
Тому спори за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю та/або органів місцевого самоврядування про зобов'язання знести самочинне будівництво пов'язані з вирішенням питань щодо речових прав.
За своїм суб'єктним складом такі спори відповідають вимогам Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України, тут і далі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), оскільки відповідно до статті 21 цього Кодексу позивачем і відповідачем у справі господарської юрисдикції можуть бути юридичні особи.
Щодо вимог до суб'єктного складу адміністративного спору вважаємо за необхідне зазначити наступне.
Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою класифікації спору як публічно-правового. Однак не кожен спір за участю суб'єкта владних повноважень є публічно-правовим.
Однією з визначальних особливостей адміністративного судочинства є те, що позивачем в адміністративній справі може бути як фізична, так і юридична особа, яка вважає порушеними свої права, свободи чи інтереси, а відповідачем, за загальним правилом, є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено КАС України (частини друга та третя статті 50 КАС України).
При цьому частиною четвертою статті 50 КАС України передбачено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративними позовами суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.
У цій нормі процесуального права наведено перелік випадків, за наявності яких фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративному процесі за позовами суб'єктів владних повноважень.
У пункті 5 частини четвертої статті 50 КАС України зазначено, що в інших випадках фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративній справі за позовом суб'єктів владних повноважень лише у випадках, прямо передбачених законом.
На час постановлення судових рішень як судом першої, так і судом апеляційної інстанцій, у статті 162 КАС України були передбачені певні способи захисту порушеного права, з урахуванням завдань адміністративного судочинства, якими визнано захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій. У разі задоволення позову суд міг прийняти постанову про:
1) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення;
2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії;
3) зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій;
4) стягнення з відповідача коштів;
5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;
6) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;
7) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;
8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.
Суд може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Суд за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень міг прийняти іншу постанову у випадках, встановлених законом.
З огляду на вказані вимоги можна зробити висновок, що і способи захисту прав підпорядковані саме захисту прав та інтересів не суб'єктів, наділених владними повноваженнями, у їх спорах з фізичними чи юридичними особами, а фізичних чи юридичних осіб від рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, оскільки саме вказані суб'єкти в силу специфіки свого правового положення та за наявності повноважень втручатися, обмежувати чи припиняти права фізичних чи юридичних осіб в адміністративному процесі урівнюються з останніми тим, що саме на них покладено обов'язок доведення правомірності своїх дій.
Тому з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб'єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.
Широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб'єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.
З огляду на положення статей 1 та 2 ГПК України, статті 2 КАС України не вважається публічно-правовим і розглядається в порядку господарського судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та юридичною особою, в якому орган наділений владними повноваженнями звернувся до суду про захист права не публічного, а цивільного (господарського), зокрема, про знесення самочинно збудованого об'єкта, хоч у справі бере участь суб'єкт публічного права.
Разом з тим Велика Палата Верховного Суду у справі, яка переглядається, формуючи свою позицію щодо належності спору до адміністративної юрисдикції, вказала, що позивач мотивує свій позов порушенням архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб'єкт владних повноважень діє з метою захисту не своїх приватних прав та інтересів, а прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав, а також з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил. При цьому звернення органу державного архітектурно-будівельного контролю до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта здійснюється ним як суб'єктом владних повноважень на підставі частини першої статті 38 Закону № 3038-VI.
Дійсно, стаття 38 Закону № 3038-VI, норми якого є спеціальними у цих правовідносинах, встановлює, що орган державного архітектурно-будівельного контролю подає до суду позов про знесення самочинно збудованого об'єкта з компенсацією витрат, пов'язаних із знесенням об'єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво, і замовником робіт із знесення зазначеного об'єкта є орган державного архітектурно-будівельного контролю, за позовом якого прийнято відповідне рішення суду.
Проте Законом № 3038-VI прямо не передбачено можливість звернення органу державного архітектурно-будівельного контролю до суду саме з адміністративним позовом до юридичної особи.
Крім того, згідно із частиною сьомою статті 376 ЦК України встановлено, що у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
Тобто знесення самочинного будівництва є крайньою мірою втручання у приватні права фізичної чи юридичної особи і можливе лише тоді, коли використано всі передбачені законодавством України заходи реагування та притягнення винної особи до відповідальності.
Органи державної влади, на відміну від осіб приватного права, відповідно до статті 19 Конституції України зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Позивач, як орган державної влади, має право звертатися до суду лише в у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
На нашу думку, спори про знесення самочинного будівництва мають нерозривно тісний зв'язок з майновим інтересом учасників справи. При розгляді позову Інспекції до ТОВ «Лідер Моноліт» про знесення самочинно збудованого об'єкта контроль за діяльністю суб'єкта владних повноважень не здійснюється, суд з'ясовує наявність чи відсутність підстав для знесення об'єкта самочинного будівництва, тобто позбавлення особи права фактичного володіння та користування об'єктом самочинного будівництва, на який, за певних, визначених Законом умов, особа може також набути право власності.
Спори за позовами суб'єктів владних повноважень про знесення об'єктів самочинного будівництва дійсно мають певні ознаки справи адміністративної юрисдикції (суб'єктна складова та здійснення позивачем владно-управлінських функцій при зверненні до суду), що дає підстави для сумнівів при визначенні юрисдикційної належності такої категорії справ. Однак вважаємо, що за своїм предметом, суттю, характером та суб'єктним складом спірних правовідносин, з урахуванням мети господарського та адміністративного судочинств, такі спори є господарськими, тому справа за позовом Інспекції до ТОВ «Лідер Моноліт» про знесення самочинно збудованого об'єкта підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.
На нашу думку, при визначенні судочинства, за правилами якого повинна розглядатися така категорія справ, ключове значення має і предмет спору (об'єкт спірних правовідносин), тобто самочинно збудоване нерухоме майно. Визначення юрисдикції справи з урахуванням предмета спору сприяє уникненню ситуацій юридичної невизначеності, дає можливість чітко і без жодних складнощів визначати судочинство, за правилами якого спір підлягає розгляду, що зручно для учасників судового процесу та позбавляє суд необхідності роз'яснювати власні правові висновки, які залежно від характеру інтересу, на захист якого ініційовано судовий розгляд, різняться у кожній наступній справі.
Велика Палата Верховного Суду зазначала, що аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 11-96апп18. Однак у зазначеній справі та у справі, яка переглядається, відмінні правовідносини, які до того ж різняться суб'єктним складом та предметом спору.
Європейський суд з прав людини зауважив, що одним з фундаментальних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який, між іншим, вимагає, щоб при остаточному вирішенні справи судами їх рішення не викликали сумнівів (пункт 61 рішення від 28 жовтня 1999 року у справі № 28342/95 «Брумареску проти Румунії» («Brumărescu v. Romania»)). Якщо конфліктна практика розвивається в межах одного з найвищих судових органів країни, цей суд сам стає джерелом правової невизначеності, тим самим підриває принцип правової визначеності та послаблює довіру громадськості до судової системи (пункт 123 рішення від 29 листопада 2016 року у справі № 76943/11 «Парафія греко-католицької церкви в м. Люпені та інші проти Румунії» («Lupeni Greek Catholic Parish and others v. Romania»)). Судові рішення повинні бути розумно передбачуваними (пункт 36 рішення від 22 листопада 1995 року у справі № 20166/92 «S.W. проти Об'єднаного Королівства»(«S.W. v. the United Kingdom»)).
Невмотивована зміна правових позицій Верховним Судом породжує неоднозначність судової практики.
Вважаємо, що спір за позовом Інспекції до ТОВ «Лідер Моноліт», третя особа -Департамент ДАБІ, про знесення самочинно збудованого об'єкта підлягає розгляду в порядку господарського судочинства, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питань щодо речових прав і його розгляд не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Така правова позиція висловлена як у постановах Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі № 21-1959а16, від 27 вересня 2017 року у справі № 6-718цс17, так і у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 лютого 2018 року у справі № 14-16цс18.
Підстав для відступу від усталеної практики не вбачається, оскільки це внесе правову невизначеність у юрисдикційність указаних спорів, що зумовить необхідність їх розгляду судами усіх трьох юрисдикцій - цивільної, адміністративної та господарської й унеможливить ефективний та швидкий розгляд справ зазначеної категорії.
Суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі, дійшов обґрунтованого висновку, що цей спір не віднесено до компетенції адміністративних судів України, проте неправильно зазначив, що спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. В зв'язку з чим, вважаємо, що касаційна скарга Інспекції підлягала відхиленню, а ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року - залишенню без змін.
Судді: Н. П. Лященко
О. Б. Прокопенко
О. М. Ситнік