ОКРЕМА ДУМКА
судді Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду
Калараша А. А.
10 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 495/10983/17
провадження № 61-19358св20
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду: головуючого - Висоцької В. С., суддів: Грушицького А. І., Калараша А. А., Петрова Є. В., Ткачука О. С. (суддя-доповідач), частково задовольнив касаційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , скасував постанову Одеського апеляційного суду від 24 вересня 2020 року та направив справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Короткий зміст позовних вимог
У справі, що переглядалася Верховним Судом, встановлено, що у грудні
2017 року перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області звернувся до суду з позовом до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області (далі - Затоківська селищна рада), ОСОБА_3 , треті особи: ОСОБА_1 ,
ОСОБА_2 , виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, у якому просив визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року «Про передачу гр. ОСОБА_3 у власність земельної ділянки площею 0,093 га (кадастровий номер 5110300000:02:012:0179) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 », визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно щодо земельної ділянки площею 0,093 га, для індивідуального дачного будівництва за адресою:
АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:012:0179), видане ОСОБА_3 .
Позовні вимоги прокурора обґрунтовано тим, що 12 жовтня 2004 року між Затоківською селищною радою (орендодавець) та Департаментом державної автомобільної інспекції МВС України (орендар) укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 1,5244 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, з цільовим призначенням - для розміщення готельного комплексу « ІНФОРМАЦІЯ_1 » строком на 25 років.
20 листопада 2014 року орендарем Департаментом державної автомобільної інспекції МВС України повернено орендодавцю Затоківській селищній раді земельну ділянку загальною площею 1,5244 га, але як таку, що складається вже з трьох земельних ділянок із кадастровими номерами: 5110300000:02:012:0017, 5110300000:02:012:0016, 5110300000:02:012:0015.
Ці повернені три земельні ділянки знову об`єднано в одну та поділено на 17 ділянок, одна з яких, площею 0,093 га, кадастровий номер 5110300000:02:012:0179, за адресою: АДРЕСА_1 , виділена ОСОБА_3 . На підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок 23 грудня 2014 року проведено державну реєстрацію цієї земельної ділянки із земель, наданих раніше у користування Департаменту державної автомобільної інспекції МВС України.
Рішенням Затоківської селищної ради від 29 грудня 2014 року вказана
вище земельна ділянка передана ОСОБА_3 у власність із цільовим призначенням - для індивідуального дачного будівництва.
На підставі цього рішення реєстраційною службою Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно (вищезазначену земельну ділянку)
ОСОБА_3 .
Прокурор вважав, що рішення Затоківської селищної ради від 29 грудня
2014 року має бути визнано незаконним, а свідоцтво про право власності - недійсним, оскільки право власності на земельну ділянку набуто ОСОБА_3 з порушенням вимог земельного законодавства, а саме: цільове призначення земельної ділянки, яка перебувала у користуванні Департаменту державної автомобільної інспекції МВС України, - «для розміщення готельного комплексу». Після об`єднання та виділення спірної земельної ділянки ОСОБА_3 відбулася зміна виду використання земельної ділянки з «для розміщення готельного комплексу» на «для індивідуального дачного будівництва» без проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення земельних ділянок (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо). При цьому прокурор посилався на те, що відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_3 для індивідуального дачного будівництва здійснено у порушення Генерального плану смт Затока та за відсутності детального плану території.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області
від 17 квітня 2018 року у задоволенні позову першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що формування земельної ділянки відбулося без зміни цільового призначення (категорії Е07 - «Землі рекреаційного призначення»), а лише зі зміною виду використання земельної ділянки в межах цієї категорії.
Постановою Одеського апеляційного суду від 24 вересня 2020 року рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 17 квітня 2018 року скасовано. Позов першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області задоволено частково.
Визнано незаконним рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 29 грудня 2014 року «Про передачу гр. ОСОБА_3 у власність земельної ділянки площею 0,093 га, кадастровий номер 5110300000:02:012:0179, для індивідуального дачного будівництва за адресою:
АДРЕСА_1 ».
Визнано недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно, індексний номер 32264940, видане 15 січня 2015 року реєстраційною службою Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції Одеської області про право приватної власності ОСОБА_3 на земельну ділянку площею 0,093 га, кадастровий номер 5110300000:02:012:0179, для індивідуального дачного будівництва за адресою:
АДРЕСА_1 . Вирішено питання розподілу судових витрат.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що Генеральний план
смт Затока, а саме: Лиманського курортного району, за місцезнаходженням спірної земельної ділянки площею 0,0930 га за адресою: АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:012:0179) фіксує, що зазначена ділянка знаходиться на території рекреаційного призначення - категорія Е07 -«Землі рекреаційного призначення», але вид використання цієї земельної ділянки є відмінним від того, що значиться в документах при передачі її
ОСОБА_3 у власність.
Таким чином, земельну ділянку передано у власність відповідачу для індивідуального дачного будівництва без внесення змін у генеральний план
АДРЕСА_1 .
На думку суду апеляційної інстанції, різний правовий режим землі рекреаційного призначення, що відводиться «для розміщення готельного комплексу» та землі «для індивідуального дачного будівництва», вимагає розроблення проекту землеустрою, встановлення правового режиму використання цієї землі та обов`язкове внесення змін у Генеральний план смт Затока.
Короткий зміст постанови Верховного Суду
Постановою Верховного Суду від 10 листопада 2021 року частково задоволено касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , скасовано постанову Одеського апеляційного суду від 24 вересня 2020 року та направлено справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Вказаний висновок Верховного Суду обґрунтовано тим, що суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, які мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, не дослідив зібраних у справі доказів.
У касаційній скарзі, яка переглядалася Верховним Судом, скаржники звернули увагу суду касаційної інстанції на те, що суд апеляційної інстанції ухвалив своє рішення на припущеннях, без вирішення питання про витребування, дослідження та оцінки доказів, якими у цій справі є Генеральний план смт Затока (Лиманський курортний район) та технічна документація із землеустрою щодо об`єднання і поділу вказаних земельних ділянок.
Колегія суддів, перевіривши такі доводи касаційної скарги, вважала їх обґрунтованими, оскільки матеріали справи не містять відомостей щодо дослідження апеляційним судом таких доказів, зокрема Генерального плану
смт Затока (Лиманський курортний район) та технічної документації із землеустрою щодо об`єднання і поділу вказаних земельних ділянок. При цьому колегія суддів вважала, що такі докази у справі є вирішальними для ухвалення законного та обґрунтованого у цій справі рішення.
Із зазначеним висновком колегії суддів в повній мірі не можна погодитися з огляду на наступне.
Мотивувальна частина окремої думки
Гарантоване Конституцією України право на судовий захист має на увазі створення державою необхідних умов для ефективного і справедливого розгляду справи в суді першої інстанції, де підлягають вирішенню всі суттєві для визначення прав і обов`язків сторін питання. Допущені же судом першої інстанції помилки повинні бути усунені судом апеляційної інстанції в процедурах, найбільш приближених до провадження в суді першої інстанції.
Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом, а тому касаційний перегляд судових рішень, що набрали законної сили, як додатковий спосіб забезпечення правосудності судових рішень, означає можливість його використання лише у випадку, коли заінтересованою особою були вичерпані всі звичайні (ординарні) способи оскарження судового рішення до набрання ним законної сили.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці дотримується послідовного підходу про те, що пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) передусім надає широкий спектр гарантій під час провадження в суді першої інстанції, однак не зобов`язує держав-учасниць засновувати суди апеляційної та касаційної інстанції. З огляду на зазначене, ЄСПЛ розрізняє функції та завдання судів апеляційної та касаційної інстанцій: якщо апеляційний перегляд розглядається як мінімальний стандарт оскарження, то касаційний перегляд традиційно вважається екстраординарним з огляду на особливий характер суду касаційної інстанції як суду найвищої інстанції, специфіку його повноважень з точки зору обмеження виключно питаннями права, більший ступінь формальності процедур.
Межі розгляду справи судом касаційної інстанції передбачено у статті 400 ЦПК України.
Відповідно до частини першої зазначеної норми процесуального права, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2019 року у справі
№ 373/2054/16-ц (провадження № 14-446цс18) викладено правовий висновок про те, що встановлення обставин справи, дослідження та оцінка доказів є прерогативою судів першої та апеляційної інстанцій. Якщо порушень порядку надання та отримання доказів у суді першої інстанції апеляційним судом не встановлено, а оцінка доказів зроблена як судом першої, так і судом апеляційної інстанцій, то суд касаційної інстанції не наділений повноваженнями втручатися в оцінку доказів.
Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Російської Федерації», «Нєлюбін проти Російської Федерації»).
Переглядаючи справу в касаційному порядку, Верховний Суд виконує функцію «суду права», що розглядає спори, які мають найважливіше (принципове) значення для суспільства та держави, та не є «судом фактів».
Таким чином, Верховний Суд як суд права не має повноважень втручатися в оцінку доказів, надану судами першої та апеляційної інстанцій, вдаватися до переоцінки доказів та підміняти собою апеляцію.
Зі змісту рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 17 квітня 2018 року та постанови Одеського апеляційного суду від 24 вересня 2020 року вбачається, що Генеральний план смт Затока, а саме: Лиманського курортного району, за місцезнаходженням спірної земельної ділянки площею 0,0930 га за адресою:
АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5110300000:02:012:0179) фіксує, що зазначена ділянка знаходиться на території рекреаційного призначення - категорія Е07 - «Землі рекреаційного призначення».
З огляду на зазначене, Генеральний план смт Затока був предметом дослідження судом як першої, так і апеляційної інстанції, а тому доводи касаційної скарги стосовно не дослідження судами вказаних доказів у справі спрямовані виключно на переоцінку доказів, що знаходиться поза межами повноважень Верховного Суду, у зв`язку з чим висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 10 листопада 2021 року про не дослідження апеляційним судом зібраних у справі доказів та направлення справи на новий апеляційний суд саме із зазначених підстав є помилковим.
Дослідивши та надавши правову оцінку Генеральному плану смт Затока за місцезнаходженням спірної земельної ділянки ( АДРЕСА_1 ) суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що спірна земельна ділянка знаходиться на території рекреаційного призначення - категорія Е07 - «Землі рекреаційного призначення». Разом із тим, встановивши зазначені обставини, суди дійшли різних правових висновків щодо порушення/дотримання процедури передачі у власність спірної земельної ділянки ОСОБА_3 .
Так, суд першої інстанції виходив із того, що формування земельної ділянки відбулося без зміни цільового призначення, а саме: категорії Е07 - «Землі рекреаційного призначення», а лише зі зміною виду використання земельної ділянки в межах цієї категорії. Оскільки не відбулося зміни категорії, а лише змінився вид користування, суд першої інстанції вважав, що формування спірної земельної ділянки цілком правомірно здійснено на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд дійшов протилежного висновку: зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов`язкового дотримання механізму такої зміни. Різний правовий режим землі рекреаційного призначення, що відводиться «для розміщення готельного комплексу» та землі «для індивідуального дачного будівництва», вимагає розроблення проекту землеустрою, встановлення правового режиму використання цієї землі та обов`язкове внесення змін у Генеральний план смт Затока. При передачі у власність земельної ділянки ОСОБА_3 таких вимог дотримано не було.
Таким чином, у полі правового аналізу Верховного Суду підлягало вирішенню питання дотримання/недотримання вимог законодавства при передачі земельної ділянки рекреаційного призначення у власність фізичній особі, якщо зміна категорії земельної ділянки не відбулася, проте змінився вид (режим) її використання.
Статтею 19 ЗК України (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) закріплено такі категорії земель: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі історико-культурного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.
Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.
Статтею 50 ЗК України визначено, що до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.
Відповідно до статті 51 ЗК України до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.
Статтею 52 ЗК України визначено, що землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.
Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки (частини земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування з визначеними щодо неї правами) рекреаційного призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.
Стаття 1 Закону України «Про землеустрій» містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
Виходячи з принципу ЗК України щодо раціонального використання та охорони земель, зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі.
У справі, що переглядається, встановлено, що земельна ділянка, яка є предметом спору, відноситься до земель рекреаційного призначення та перебувала в оренді Департаменту державної автомобільної інспекції МВС України з цільовим призначенням - для розміщення готельного комплексу «Стрела». Категорія землі - Е07 «Землі рекреаційного призначення», вид використання: «для розміщення готельного комплексу». Категорія переданої у власність ОСОБА_3 землі - Е07 «Землі рекреаційного призначення», вид використання: «для індивідуального дачного будівництва».
Таким чином, судами встановлено, що відбулася зміна виду використання з «для розміщення готельного комплексу» на «для індивідуального дачного будівництва», ця зміна виду використання дійсно відбулася в межах однієї категорії землі - Е07 «Землі рекреаційного призначення», проте у розумінні чинного законодавства та судової практики (див., зокрема, постанови Верховного Суду від 30 червня 2021 року у справі № 495/6082/17, від 20 травня 2020 року у справі № 495/6080/17-ц) мала місце зміна цільового виду використання землі з порушенням порядку встановлення та зміни цільового призначення. Фактично оскаржуваним рішенням допущено незаконну зміну цільового виду використання спірної земельної ділянки, при цьому жодного рішення уповноваженим органом щодо зміни виду використання спірної земельної ділянки не ухвалювалося та відповідна землевпорядна документація не розроблялася.
З огляду на зазначене, висновок суду апеляційної інстанції про наявність правових підстав для часткового задоволення позовних вимог першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області та визнання незаконним рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 29 грудня 2014 року «Про передачу гр. ОСОБА_3 у власність земельної ділянки площею 0,093 га, кадастровий номер 5110300000:02:012:0179, для індивідуального дачного будівництва за адресою:
АДРЕСА_1 », визнання недійсним свідоцтва про право власності на нерухоме майно, індексний номер 32264940, виданого
15 січня 2015 року реєстраційною службою Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції Одеської області про право приватної власності ОСОБА_3 на спірну земельну ділянку, є обґрунтованим.
У зв`язку з зазначеним та з урахуванням доводів касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, колегії суддів Верховного Суду слід було касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного суду від 24 вересня 2020 року - без змін.
Суддя А. А. Калараш