ОКРЕМА ДУМКА
СУДДІВ БЛАЖІВСЬКОЇ Н.Є. ТА ЖЕЛТОБРЮХ І.Л.
30 вересня 2025 року
м. Київ
справа №990/390/25
адміністративне провадження №П/990/390/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючої судді - Ханової Р. Ф., суддів: Блажівської Н.Є., Желтобрюх І.Л., Хохуляка В.В., Юрченко В. П. 30 вересня 2025 року постановив ухвалу, якою:
визнав неповажними підстави пропуску строку звернення до суду з адміністративним позовом ОСОБА_1 (далі також - Позивач, ОСОБА_1 ), поданим адвокатом Бірюч Оленою Володимирівною до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 у частині (позиція № 553 Додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі також - РНБОУ) від 14 травня 2021 року).
відмовив у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом у справі № 900/390/25;
позов ОСОБА_1 , поданий адвокатом Бірюч Оленою Володимирівною, до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 21 травня 2021 року № 203/2021 у зазначеній частині - залишив без розгляду.
Постановляючи ухвалу, Верховний Суд встановив, що оскаржуваним у цій справі Указом від 21 травня 2021 року № 203/2021 було введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким, зокрема, застосовано безстрокові санкції до ОСОБА_1 - позивача у цій справі.
Суд зазначив, що цей Указ офіційно опубліковано в газеті «Урядовий кур`єр» (від 25 травня 2021 року № 98), а також в «Офіційному віснику України» (від 04 червня 2021 року - 2021 рік, № 42, стор. 116, стаття 2530, код акта 105065/2021).
Встановивши наведені обставини, Суд резюмував, що з наступного дня після офіційного оприлюднення Указу ОСОБА_1 міг дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів і протягом шести місяців звернутися до суду з відповідним позовом. Верховний Суд також звернув увагу, що: цей Указ є актом індивідуальної дії і згідно з пунктом 3 Указу № 203/2021 набрав чинності з дня його опублікування; перебіг строку звернення до суду для його оскарження розпочався з 26 травня 2021 року та, відповідно до статті 122 кодексу адмінстратвиного судочинства України (далі також - КАС України), становив шість місяців; останнім днем для звернення до суду було 26 листопада 2021 року.
З огляду на те, що позов подано у 2025 році, Суд констатував пропуск строку звернення до суду. Оскільки наведені Позивачем підстави пропуску цього строку не визнано поважними, Верховний Суд залишив позов без розгляду.
Проте, на наше переконання, Верховний Суд не врахував низку принципово важливих аспектів, які стосуються забезпечення права на судовий захист. Зміст відповідних аргументів буде викладено нижче.
Аналізуючи загальні підходи щодо доступу до правосуддя, звертаємо увагу, що Конституція України закріплює: права і свободи людини та їхні гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка несе відповідальність перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).
За статтею 8 Основного закону в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Конституційний Суд у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу восьмого пункту 5 частини першої статті 11 Закону України „Про міліцію" від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010 визначив, що одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.
Стаття 55 Конституції України визначає, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Стаття 2 КАС України визначає, що завдання адміністративного судочинства - справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. При цьому за цією статтею у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Ці критерії прямо відображають вимоги принципу верховенства права у державному управлінні.
Стаття 6 КАС України додаткового до означених вище норм Конституції проголошує принцип верховенства права обов`язковим для суду. За цією нормою суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.2. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі також - ЄСПЛ).
Таким чином, концепції правової визначеності та доступу до правосуддя, вироблені ЄСПЛ, інтегровані у національний судовий процес.
Згідно з усталеною практикою ЄСПЛ право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним; воно за своїм змістом може підлягати обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарги на рішення. Однак такі обмеження не можуть обмежувати реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету та має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями.
Норми, які регламентують строки подання скарг, безумовно, передбачаються для забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. У той же час такі норми або їх застосування мають відповідати принципу юридичної визначеності та не перешкоджати сторонам використовувати наявні засоби (див. рішення Європейського суду з прав людини у справі "Мельник проти України" (Melnyk v. Ukraine, заява № 23436/03, пп. 22- 23, рішення від 28 березня 2006 року).
З усталеними підходами Верховного Суду строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів
Строк звернення до адміністративного суду визначає стаття 122 КАС України.
Відповідно до частини першої статті цієї статті позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Згідно з частиною другою статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Відповідно до частини третьої статті 123 КАС України для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Отже, ключовою умовою для визначення початку перебігу строку звернення до адміністративного суду є момент, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Таким чином, законодавець закріплює суб`єктивно-об`єктивний критерій початку перебігу строку: значення має не лише фактична обізнаність особи про порушення її прав, але й момент, коли за обставинами справи вона могла і повинна була дізнатися про таке порушення, проявивши розумну уважність і обачність.
При цьому норми спеціального законодавства не встановлюють строків оскарження Указу Президента України, яким вводиться в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України щодо застосування санкцій чи інших обмежувальних заходів. Отже, у таких випадках застосуванню підлягають загальні положення статті 122 КАС України, відповідно до яких шестимісячний строк звернення до адміністративного суду обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Варто підкреслити, що, на наше переконання, відсутність спеціально визначеного строку в законі не звільняє особу від обов`язку дотримуватися процесуальних меж, встановлених Кодексом адміністративного судочинства України, оскільки строк звернення до суду є складовим елементом принципу правової визначеності, який забезпечує стабільність правовідносин та передбачуваність судового захисту.
Водночас у межах цієї справи, на нашу думку, неправильно встановлено момент, коли Позивач дізнався або повинен був дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Повертаючись до безпосереднього тлумачення норм права, які регулюють спірні правовідносини, звертаємо увагу, що відповідно до частини третьої статті 5 Закону України «Про санкції» (у редакції, чинній на момент ухвалення спірного Указу Президента) рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
Згідно з пунктом 1 Указу Президента України від 10 червня 1997 року N 503/97 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» установлено, що закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п`ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях.
Отже, законодавство передбачає обов`язок офіційного оприлюднення будь-яких актів Президента України без розмежування на нормативно-правові акти та акти індивідуальної дії.
Згідно з усталеними підходами Верховного Суду, Указ Президента про введення в дію рішення РНБО щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) є актом індивідуальної дії, а тому до спірних правовідносин підлягає застосуванню визначений статтею 122 КАС України шестимісячний строк звернення до адміністративного суду. Такий висновок неодноразово підтверджувався у постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 3 липня 2025 року у справі № 990/79/25, від 6 березня 2025 року у справі № 990/328/24, від 14 листопада 2024 року у справі № 990/240/24, від 24 жовтня 2024 року у справі № 990/277/24, від 11 квітня 2024 року у справі № 990/330/23, від 1 лютого 2024 року у справі № 990/270/23, а також в інших рішеннях, на які є посилання в ухвалі Верховного Суду від 30 вересня 2025 року.
Велика Палата Верховного Суду у низці своїх рішень, на які посилається й колегія суддів у цій справі (ухвала від 30 вересня 2025 року), виходить із того, що належним та допустимим способом підтвердження змісту указів Президента України про введення в дію рішення РНБО щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) є саме їх офіційне оприлюднення в державних друкованих виданнях. Сам факт такої публікації, за усталеними підходами Верховного Суду, презюмує належне повідомлення всіх зацікавлених осіб про зміст указу, у зв`язку з цим саме з дати його оприлюднення має обчислюватися строк, протягом якого особа, яка вважає, що її права чи інтереси порушені таким актом, може звернутися з позовом до Верховного Суду.
Однак наведена позиція, на наше переконання, є не лише надмірно формалістичною, бо безпідставно автоматично переносись презумпцію, задекларовану щодо нормативно-правових актів та притаманну нормативним актам загальної дії, на індивідуальні акти, а й не враховує низку інших важливих аргументів.
Так, для законів та інших нормативно-правових актів оприлюднення їх в офіційних джерелах дійсно є достатнім способом доведення до відома суб`єктів правозастосування - це і забезпечує «доступність» і «передбачуваність» законодавчо визначених нормативних приписів для невизначеного кола осіб. Саме така діяльність суб`єктів правотворчості сприяє дотриманню конституційного припису, визначеного статтею 68 Конституції України, за яким кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, а незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності.
Натомість Укази Президента про введення в дію санкцій (персональних обмежувальних заходів) за усталеними підходами Верховного Суду є актами індивідуальної дії, тобто мають індивідуальний, персоніфікований характер: вони втручаються у сферу прав і законних інтересів (а в деяких випадках і свобод) конкретної особи (зокрема у право власності, свободи пересування, підприємницької діяльності та ін).
При цьому аналіз спеціального законодавства, зокрема Закону України «Про санкції», свідчить про наявність лише приписів про момент набрання чинності таким Указом і ця чинність обумовлюється саме моментом його видання. У зазначеному Законі відсутні як чітко визначений порядок, так і юридично зрозумілий механізм доведення змісту відповідних актів (у даному випадку Указів про введення в дію рішення РНБОУ) до відома осіб, щодо яких і застосовано відповідні обмежувальні заходи.
Саме тому, до таких Указів Президента про введення в дію рішень РНБОУ і застосовується загально визначений припис щодо їх оприлюднення.
Однак чи можна безальтернативно вважати, що особа, до якої можуть бути застосовані персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) згідно з Законом України «Про санкції» має обов`язок самостійно відстежувати факт ухвалення щодо неї будь-якого індивідуального акта?
Так обов`язок особи бути обізнаною про зміст нормативно-правових актів виникає саме у зв`язку з їх офіційним опублікуванням, адже йдеться про загальні правила поведінки, адресовані невизначеному колу осіб.
Водночас, вважати указ Президента актом індивідуальної дії, що стосується конкретної особи, то однак чинне законодавство не містить норми, яка б зобов`язувала таку особу самостійно, постійно чи навіть періодично відстежувати рішення Ради національної безпеки і оборони України або укази Президента, якими ці рішення вводяться в дію. Фактично у переважній більшості випадків особа дізнається про існування відповідного рішення не з моменту його оприлюднення, а лише тоді, коли воно фактично починає реалізовуватись - тобто в момент застосування до неї персональних спеціальних економічних чи інших обмежувальних заходів уповноваженим органом на підставі рішення РНБОУ, яке після введення його в дію Указом Президента і є обов`язковим до виконання.
Відтак, в умовах, коли держава не створила нормативного механізму, який би забезпечував реальне та гарантоване повідомлення адресата про застосування до нього санкцій, а також з огляду на те, що чинне законодавство не встановлює обов`язку особи самостійно здійснювати моніторинг рішень Ради національної безпеки і оборони України чи указів Президента, якими такі рішення вводяться в дію, немає підстав вважати, що адресат завжди може одразу самостійно дізнатися або повинен дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи законних інтересів саме з моменту офіційного опублікування відповідного указу Президента України про введення в дію рішення РНБО щодо застосування персональних спеціальних економічних чи інших обмежувальних заходів.
Отже, на нашу думку, оприлюднення Указу, навіть у визначений законодавством спосіб не може розглядатися як належне повідомлення адресата, оскільки у випадку актів індивідуальної дії принцип юридичної визначеності вимагає реального, а не умовного доведення інформації про втручання до відома особи, щодо якої воно здійснюється.
Фактично у переважній більшості випадків, особливо у ситуаціях, коли застосування санкцій має міжнародний чи транскордонний елемент, особи дізнаються про рішення щодо застосування до них санкцій не з моменту оприлюднення Указу Президента, яким таке рішення введене в дію, а лише тоді, коли українські органи державної влади безпосередньо реалізують відповідні обмежувальні заходи. Саме тому часовий проміжок між офіційним опублікуванням Указу Президента та реальною можливістю особи дізнатися про втручання у свої права є значним і, як правило, не збігається у часі.
У межах цієї справи не встановлено ані факту ознайомлення ОСОБА_1 з Указом, приписи якого оскаржуються, ані обов`язку щодо ознайомлення з таким.
Саме тому, на наше переконання, ототожнення дати офіційного опублікування Указу Президента з моментом, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, саме для цілей обчислення строку звернення до суду, суперечить основоположному принципу верховенства права. Такий підхід створює ризик формального позбавлення особи реальної можливості на ефективний судовий захист особи, щодо якої санкції застосовано безстроково. Це викликає особливе занепокоєння в умовах, коли суб`єкт, щодо якого застосовано санкції, перебуває за межами України та не має реального доступу до офіційних друкованих видань, у яких і публікуються відповідні укази Президента. Це, у свою чергу, несумісно з принципом справедливого судового розгляду, гарантованого статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод..
А відтак, на нашу думку, саме особа, яка оскаржує відповідний указ Президента, повинна зазначити конкретну дату, коли вона дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи законних інтересів, підтвердивши це доказами. Водночас відповідач, відповідно до приписів КАС України, якщо вважає, що така особа мала дізнатися про порушення раніше, зобов`язаний це спростувати й довести цю обставину належними, допустимими та достовірними доказами. Суд, враховуючи сукупність усіх наданих сторонами доказів, надає їм належну правову оцінку відповідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства України.
Окрім наведеного, варто звернути увагу й на те, що в аспекті даної справи сумнівним видається і сам підхід Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду щодо кваліфікації такого характеру указів Президента України як актів індивідуальної дії, з огляду на таке.
Так за визначенням, наведеним у пункті 19 частини першої статті 4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Разом з тим, оскаржуваним у справі Указом від 21 травня 2021 року № 203/2021 введено в дію рішення РНБОУ від 14 травня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», яким, зокрема, до Позивача застосовано санкції, які діють безстроково.
Пунктами 3 та 4 цього Указу вирішено:
- Кабінету Міністрів України разом зі Службою безпеки України та Національним банком України забезпечити реалізацію і моніторинг ефективності персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), передбачених пунктом 2 цього рішення.
- Міністерству закордонних справ України поінформувати компетентні органи Європейського Союзу, Сполучених Штатів Америки та інших держав про застосування санкцій і порушити перед ними питання про запровадження аналогічних обмежувальних заходів.
Така особливість ставить під сумнів правових підстав для віднесення відповідного указу до актів індивідуальної дії у розумінні КАС України. Безстроковість санкцій свідчить про тривалий, постійний характер правових наслідків, які вони породжують, що наближає їх за змістом і наслідками швидше до актів нормативного або змішаного характеру, тобто так званих квазі нормативно-правових актів. Вони не просто фіксують разове управлінське рішення, а створюють стале правове становище особи у просторі правовідносин, змінити яке можливо лише шляхом скасування або зміни акта вищої юридичної сили.
Саме тому, безстрокові санкції (обмежувальні заходи) у поєднанні зі вищенаведеним підходом щодо наслідків недотримання строку на звернення до суду фактично створює ситуацію, за якої для суб`єкта, щодо якого такі санкції застосовані, встановлюється довічне обмеження його прав, свобод та законних інтересів без реальної можливості захистити себе у судовому порядку, якщо про оскаржуване рішення особа дізналась після спливу такого строку. Такий підхід видається неприйнятним у демократичній правовій державі, адже суперечить принципу верховенства права, який, як зазначено вище, передбачає, що будь-яке втручання у права людини має бути не лише законним, а й пропорційним, передбачуваним і контролюватися судом.
Крім того, зміст положень Указу Президента про застосування санкцій виходить за межі вузько індивідуального впливу, оскільки спрямований до виконання не лише конкретно визначеним у указі адресатам, але й ширшому колу суб`єктів владних повноважень і приватних осіб, які зобов`язані забезпечити реалізацію таких обмежувальних заходів. Йдеться, зокрема, про банки, фінансові установи, державні органи, контролюючі органи, прикордонні служби, митні органи тощо, які мають забезпечити блокування активів, припинення фінансових операцій, обмеження переміщення осіб тощо.
Таким чином, правова природа таких указів характеризується подвійністю: вони водночас мають персоніфікований зміст щодо окремого суб`єкта та нормативну спрямованість, адже встановлюють загальні правила поведінки для невизначеного кола виконавців. Це свідчить про їх змішаний, квазі-нормативний характер, що вимагає від суду застосування особливих підходів до оцінки їх юридичної природи, строків оскарження та процедур повідомлення адресатів, аби забезпечити баланс між принципом правової визначеності та реальним правом особи на ефективний захист.
Саме тому, на наше переконання, з огляду на фундаментальність права на доступ до правосуддя та неприпустимість його формального обмеження, у цій справі підлягали застосуванню приписи частини третьої статті 264 КАС України. Зазначена норма прямо гарантує можливість оскарження нормативно-правових актів до адміністративного суду протягом усього строку їх чинності.
З наведених вище міркувань вважаємо, що колегія суддів дійшла передчасного висновку про залишення позовної заяви без розгляду пов`язавши початок відліку строку на звернення до суду саме з датою опублікування відповідного Указу Президента.
Н.Є. Блажівська
І.Л. Желтобрюх