ОКРЕМА ДУМКА
07 квітня 2025 року
м. Київ
справа №9901/374/21
адміністративне провадження №П/9901/374/21
судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Желтобрюх І. Л.
І. Коротко про обставини справи та мотиви рішення Суду
ОСОБА_1 звернулась до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправною бездіяльності відповідача, яка полягає в невиданні Указу «Про призначення на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва ОСОБА_1» та зобов`язання Президента України видати Указ «Про призначення на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва ОСОБА_1» на підставі та в межах подання Вищої ради правосуддя, внесеного рішенням від 20 липня 2021 року № 1606/0/15-21, у порядок та спосіб, визначені чинним законодавством України.
Рішенням Верховного Суду від 07 квітня 2025 року позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Президента України щодо нерозгляду подання Вищої ради правосуддя, внесеного рішенням від 20 липня 2021 року № 1606/0/15-21, про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Окружного адміністративного суду
м. Києва.
Зобов`язано Президента України відповідно до статті 80 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій та статус суддів» розглянути подання Вищої ради правосуддя, внесене рішенням від 20 липня 2021 року № 1606/0/15-21, про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено. Вирішено питання судових витрат.
Загалом з наведеними у рішенні висновками, їх правовим обґрунтуванням, як і з результатом вирішення спору по суті, я погоджуюсь, проте маю окрему думку в частині способу задоволення позову, з огляду на таке.
ІІ. Коротко про підстави незгоди
Частково задовольняючи позов, колегія суддів у рішенні від 07 квітня 2025 року зазначила, що належним способом захисту прав позивачки є зобов`язання Президента України відповідно до статті 80 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» розглянути подання Вищої ради правосуддя, внесене рішенням від 20 липня 2021 року № 1606/0/15-21, про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
Я не погоджуюсь з висновками колегії суддів в частині визначення саме такого способу захисту порушених прав з огляду на таке.
Незалежність суду є складним та багатогранним явищем, оскільки означає недопущення будь-якого неправомірного стороннього впливу на судову владу, повноцінну її автономність від інших гілок влади, а гарантування такої незалежності пов`язане із забезпеченням суддівської незалежності в усіх її аспектах та проявах (функціональному, організаційному, матеріальному), з дотриманням гарантій незалежності й недоторканності суддів у повному обсязі.
Інституційна незалежність судової влади імпліцитно втілена на рівні тексту Конституції України у вигляді, зокрема, здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6). Незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України (частина 1 статті 126).
Зі змісту статей 128, 129, 130, 131 Конституції України вбачається, що інституційна незалежність судової влади гарантується визначеними на конституційному рівні незалежною процедурою призначення судді на посаду, обов`язковістю судового рішення, забезпеченням належного матеріального утримання суддів та фінансуванням судової системи, незалежними механізмами добору суддів та притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, самостійністю суддівського самоврядування та врядування. Ці всі конституційні приписи адресовані насамперед законодавчій та виконавчій гілкам влади, які мають на їх основі здійснювати виважену політику щодо судової влади.
Положеннями частини першої, другої статті 128 Конституції України визначено, що призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням ВРП у порядку, встановленому законом. Призначення на посаду судді здійснюється за конкурсом, крім випадків, визначених законом.
Згідно із пунктом 1 частини першої статті 131 Конституції України подання Президенту України про призначення судді на посаду вносить ВРП.
Відповідно до частини першої та другої статті 80 Закону № 1402-VIII призначення на посаду судді здійснюється Президентом України на підставі та в межах подання ВРП, без перевірки додержання встановлених цим Законом вимог до кандидатів на посаду судді та порядку проведення добору чи кваліфікаційного оцінювання кандидатів.
Будь-які звернення стосовно кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду. Викладені в таких зверненнях факти можуть бути підставою для порушення Президентом України перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки таких фактів.
Президент України видає указ про призначення судді не пізніше 30 днів з дня отримання відповідного подання Вищої ради правосуддя.
У цій справі позивачка просила застосувати саме той спосіб захисту, що чітко визначений законом.
Разом з тим, рішення суду в частині зобов`язання відповідача розглянути подання ВРП не є, на моє глибоке переконання, ані належним, ані ефективним способом захисту порушених прав позивачки, та не призведе до поновлення її порушених прав, з огляду на такі міркування.
По-перше, в Президента немає відповідних повноважень щодо розгляду подання ВРП.
Так, редукціонуючи задля унаочнення хід будь-якого процесу, можна умовно виділити основні його стадії: ініціація, розгляд, результат. При цьому розгляд передбачає певну сукупність послідовних дій, здійснення певного провадження, а відповідний результат - логічно і закономірно залежить від здобутків такого розгляду і не є наперед визначеним по суті. У випадку, що розглядається, чинним законодавством передбачена чітко визначена стадійно деталізована офіційна процедура формування суддівського корпусу, і нею взагалі не передбачено такої стадії чи етапу, як розгляд Президентом подання ВРП. Ба, більше, наведені вище законодавчі заборони прямо забороняють Президентові вчиняти будь-які дії з перевірки чи оцінки кандидата після проходження ним усіх етапів добру і конкурсу. Конкурс щодо рекомендованого ВРП кандидата є завершеним, а Президент України не є суб`єктом, уповноваженим на здійснення будь-яких дій у межах відповідних конкурсних процедур. Єдине безальтернативне повноваження Президента - видати указ про призначення такого кандидата на посаду судді на реалізацію відповідного подання ВРП.
За загальним визначенням, дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року під дискреційним слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
Будь-яких інших юридично допустимих дій, окрім видання указу про призначення на посаду судді, закон не передбачає. У випадку надходження подання ВРП про призначення судді у Президента виникає єдиний чітко визначений обов`язок - видати Указ про призначення на посаду судді не пізніше 30 днів з дня отримання відповідного подання, і жодної дискреції (свободи розсуду) Президента України закон не передбачає, і надавати таку йому суд не уповноважений.
На церемоніальному характері таких дій відповідача наголошувала і Венеціанська комісія у Висновку щодо проекту змін до Конституції України в частині правосуддя, затвердженого конституційною комісією 4 вересня 2015 року (Висновок прийнятий Венеціанською комісією на її 104-му пленарному засіданні (м. Венеція, 23- 24 жовтня 2015 року)). Так, у пунктах 14, 15 вказаного Висновку зазначено, що «… Президент України все ще відіграє церемоніальну роль: він призначає кандидатів, поданих Вищою радою правосуддя, пропозиції якої будуть обов`язковими для Президента.
Отже, у разі невидання відповідного указу протягом визначеного законом строку за відсутності дискреції у суб`єкта владних повноважень порушеним є саме принцип законності.
По-друге, за умови констатованої судом протиправної бездіяльності Президента України протягом майже чотирьох років, зобов`язання його судом до розгляду подання жодним чином не змінює юридичного становища позивачки за результатами судового розгляду спору, не припиняє юридичної невизначеності й не наближає її до результату, якого вона намагалася досягти зверненням до суду. Навпаки, судовим рішенням у наведеному його формулюванні становище позивачки навіть погіршено, адже межі чіткого законодавчо встановленого обов`язку відповідача призначити її на посаду розмито до невизначеного «розглянути», при цьому не зазначено навіть про необхідність врахування в процесі такого розгляду висновків суду, відсутні строки виконання судового рішення та судовий контроль за його виконанням.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 29 червня 2006 року у справі «Пантелеєнко проти України» зазначив, що засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом.
У рішенні від 31 липня 2003 року у справі «Дорани проти Ірландії» Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття «ефективний засіб» передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Салах Шейх проти Нідерландів», ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними.
В пунктах 70-71 рішення у справі «Рисовський проти України» (заява №29979/04) ЄСПЛ підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява №10373/05, пункту 51).
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість
(див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява
№ 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява №36548/97, п. 58, ECHR 2002-VIII). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), n. 58, а також рішення у справі «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року).
Також, ЄСПЛ у рішенні від 17 липня 2008 року у справі «Каіч та інші проти Хорватії» вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби стаття 13 декларувала право на ефективний засіб захисту але без його практичного застосування. Таким чином, обов`язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За наведеного формулювання резолютивної частини судового рішення завдання адміністративного судочинства не можна вважати досягнутим.
Насамкінець, судом, на мою думку, допущено процесуальну дисфункцію.
Так, юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає Кодекс адміністративного судочинства України, у цьому полягає його основне призначення (частина 1 статті 1 Кодексу). Порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України (частина 1 статті 3 КАС України).
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Відповідно до пункту 2 частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ, визначених частиною другою цієї статті, може, серед іншого, визнати дії чи бездіяльність Президента України протиправними, зобов`язати Президента України вчинити певні дії, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
Відповідно до пункту 4 частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті [визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії], суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Отже, процесуальний закон чітко розділяє два випадки, як має діяти суд, зобов`язуючи суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії при прийнятті рішення про визнання його бездіяльності протиправною, критерієм розмежування яких є наявність чи відсутність вільного розсуду (дискреції) у владного суб`єкта та виконання усіх визначених законом умов для вчинення дій зобов`язального характеру за її наявності.
У цій справі колегія суддів, встановила, що для прийняття Указу, видання якого вимагає позивачка, виконано всі умови, визначені законом, при цьому прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Отже, у суду не було правових підстав не застосувати наслідки, визначені частиною 4 статті 245 КАС України та відступити від чіткого формулювання, визначеного спеціальним законом, в частині способу реалізації відповідного обов`язку Президентом України.
Що стосується уточнених позовних вимог в частині зміни посади (суду), я повністю погоджуюсь з висновками більшості складу колегії суддів про неможливість у межах судового провадження змінити суть і зміст подання ВРП про призначення її на посаду, оскільки це належить до виключних повноважень ВРП, а Президент України, своєю чергою, має законодавчий обов`язок діяти лише в його межах та в порядку, визначеному законом. Вибір конкретного суду, посаду судді в якому прагнув обійняти конкурсант, складав основу конкурсної процедури, базу для визначення необхідної кількості конкурсних балів.
Я свідома того, що Закон України від 13 грудня 2022 року № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» набрав чинності 15 грудня 2022 року. Однак не вважаю означену обставину перешкодою для видання Президентом відповідного Указу, оскільки станом на час ухвалення судового рішення процедура ліквідації Окружного адміністративного суду міста Києва не завершена, суд не виключений з ЄДРПОУ, доля його суддів не вирішена.
Ліквідовуючи означений суд, держава в особі її уповноважених органів не могла не знати, що на вакантні посади у ньому у встановленому законом порядку і спосіб оголошено і проведено конкурс.
В аспекті наведеного важливо відзначити, що за умови дотримання відповідачем визначеного законом строку при виданні указу про призначення судді, позивачка була б призначена на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва не пізніше кінця серпня 2021 року.
Та саме через бездіяльність відповідача позивачка опинилась в ситуації, коли майже через півтора роки після закінчення строку, коли вона мала б бути призначена на посаду судді, було прийнято закон про ліквідацію суду, до якого вона мала бути призначена.
Дійсно, пізніше законодавець намагався врегулювати ситуацію з кандидатами, що успішно пройшли усі етапи та стадії конкурсного відбору, але так і не отримали доступу до омріяних посад (переважно у місті Києві), шляхом пропозиції взяти участь у новому конкурсі на інші посади на відмінних від попередніх (дещо спрощених) умовах, аналізувати які не є метою цієї окремої думки. Однак відмова позивачки від участі у цьому новому конкурсі не анулює результатів попереднього, та не нівелює юридичної сили чи значення подання, виданого уповноваженим на те органом - Вищою радою правосуддя, у межах і у спосіб, що визначені законом, за його результатами, та, відповідно, обов`язковість такого подання для відповідача. Принаймні законодавчо відповідних наслідків визначено не було.
Отже, наразі позивачка знову перебуває у стані правової невизначеності, єдиним способом вирішити яку за відсутності відповідного правового регулювання могло би бути обов`язкове до виконання сторонами судове рішення про зобов`язання Президента призначити її на відповідну посаду. Це змінило б її правовий статус на статус судді, на якого поширюються відповідні конституційні гарантії, включаючи грошове забезпечення. Рішення, ухвалене колегією суддів, такої правової невизначеності не припиняє, бо не відповідає наведеним критеріям.
Враховуючи викладене, вважаю, що ефективним способом захисту, який повною мірою захищатиме порушене право позивачки в умовах, які склалися, є зобов`язання Президента України видати указ на підставі та в межах подання Вищої ради правосуддя, внесеного рішенням від 20 липня 2021 року № 1606/0/15-21, про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва.
Суддя І. Л. Желтобрюх