ф
02 грудня 2020 року
Київ
справа №1.380.2019.006957
адміністративне провадження №К/9901/15869/20
ОКРЕМА ДУМКА
судді Верховного Суду Стародуба О.П. щодо постанови Верховного Суду від 02.12.2020р. у справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства оборони України, третя особа – Львівський обласний військовий комісаріат про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, якою залишено без змін рішення суду апеляційної інстанції про відмову в задоволенні позову.
За наслідками розгляду цієї справи Верховний Суд зробив наступні висновки:
- встановлення інвалідності та встановлення часткової втрати працездатності без встановлення інвалідності є пов`язаними підставами для виплати ОГД;
- встановлення інвалідності особі, якій раніше було встановлено часткову втрату працездатності без встановлення інвалідності, надає такій особі право на виплату ОГД з урахуванням раніше виплаченої суми;
- дворічний строк для виплати одноразової грошової допомоги в більшому розмірі застосовується з моменту першого рішення компетентного органу (МСЕК), яким встановлено інвалідність або ступінь втрати працездатності без встановлення інвалідності.
У цій справі, позивачу 17 листопада 2014 року під час первинного огляду органами МСЕК первинно встановлено 20% втрати працездатності. Надалі 19 грудня 2018 року, після встановлення часткової втрати працездатності було встановлено ІІІ групу інвалідності.
Таким чином, на час первинного встановлення ступеня втрати професійної працездатності позивачу (17 листопада 2014 року) правова норма, яка обмежує право на перегляд розміру одноразової грошової допомоги дворічним строком, вже діяла. Таким чином, оскільки з дня встановлення ступеня втрати професійної працездатності позивачу (17 листопада 2014 року) до дня встановлення ІІІ групи інвалідності (19 грудня 2018 року) минуло понад два роки, позивач не має права на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі.
З прийнятим у цій справі судовим рішенням не згоден, в зв?язку з чим, на підставі статті 34 КАС України, вважаю за необхідне висловити щодо нього окрему думку.
Очевидно, що встановлення одній і тій же особі, у зв?язку з одним і тим же пораненням часткової втрати працездатності (без інвалідності) і подальше встановлення інвалідності є пов?язаними між собою подіями.
Однак позивач обгрунтовував свої доводи тим, що інвалідність йому була встановлена вперше, а тому в силу приписів статті 16 Закону №2011-ХІІ він набув право на виплату ОГД уже як особа з інвалідністю, а положення пункту 4 статті 163 Закону №2011-ХІІ не містять обмежень для осіб, яким інвалідність встановлено вперше.
Постановляючи рішення за наслідками касаційного перегляду Верховний Суд зосередився на питанні пов?язаності інвалідності позивача з попередньою втратою ним працездатності та часу, з якого повинен обраховуватись передбачений пунктом 4 статті 163 Закону №2011-ХІІ, однак не дав відповіді на питання чи поширюються положення пункту 4 статті 163 Закону №2011-ХІІ на ситуацію позивача та спірні у цій справі правовідносини.
Щодо застосування у цій справі норм матеріального права.
Так, право на виплату одноразової грошової допомоги (далі – ОГД) передбачено Законом України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20.12.1991р. №2011-ХІІ (далі – Закон №2011-ХІІ).
Механізм призначення і виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без встановлення інвалідності військовослужбовців, військовозобов`язаних та резервістів, які призвані на навчальні (або перевірочні) та спеціальні збори чи для проходження служби у військовому резерві визначено Порядком, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2013р. №975 (далі – Порядок №975).
Відповідно до пункту першого статті 16 Закону №2011-ХІІ одноразова грошова допомога у разі загибелі (смерті), інвалідності або часткової втрати працездатності без встановлення інвалідності військовослужбовців, військовозобов`язаних та резервістів, які призвані на навчальні (або перевірочні) та спеціальні збори чи для проходження служби у військовому резерві (далі - одноразова грошова допомога), - гарантована державою виплата, що здійснюється особам, які згідно з цим Законом мають право на її отримання.
Наведене законодавче визначення поняття ОГД дозволяє виділити три групи соціальних ризиків, з настанням яких закон пов?язує право відповідних категорій осіб на її виплату:
1. загибель (смерть) – пункти 1-3 частини другої статті 16 Закону №2011-ХІІ;
2. інвалідність – пункти 4-6 частини другої статті 16 Закону №2011-ХІІ;
3. часткова втрата працездатності без встановлення інвалідності – пункти 7-9 частини другої статті 16 Закону №2011-ХІІ.
Відповідно до пункту 2 цієї статті соціальні ризики зазначені послідовно за їх наслідками для життя та здоров?я – від найважчих до менш важких, а право на виплату ОГД закон пов?язує з настанням того чи іншого соціального ризику.
Зокрема, пунктом 3 Порядку №975 (в редакції, станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що днем виникнення права на отримання одноразової грошової допомоги є:
у разі загибелі (смерті) військовослужбовця, військовозобов`язаного та резервіста - дата смерті, що зазначена у свідоцтві про смерть;
у разі встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності - дата, що зазначена у довідці медико-соціальної експертної комісії.
Відповідно до статті 162 Закону №2011-ХІІ розмір ОГД у випадках, зазначених в підпунктах 1-4 пункту 2 статті 16, визначена Законом, а щодо підпунктів 5-9 пункту 2 статті 16 – Кабінетом Міністрів України.
За правилами пунктів 2 та 3 статті 163 Закону №2011-ХІІ у випадках, передбачених підпунктами 4-9 пункту 2 статті 16 цього Закону, одноразова грошова допомога призначається і виплачується відповідним військовослужбовцям, військовозобов`язаним або резервістам.
Встановлення інвалідності або визначення ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності військовослужбовцям, військовозобов`язаним та резервістам здійснюється в індивідуальному порядку державними закладами охорони здоров`я відповідно до законодавства.
Зокрема, порядок, умови та критерії встановлення інвалідності медико-соціальними експертними комісіями визначено Положенням про порядок, умови та критерії встановлення інвалідності, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2009р. №1317 (далі – постанова №1317), а механізм встановлення груп інвалідності врегульовано Інструкцією про встановлення груп інвалідності, затв. наказом Міністерства охорони здоров`я України від 05.09.2011р. №561 (далі Наказ №561).
В свою чергу, механізм встановлення медико-соціальними експертними комісіями ступеня стійкої втрати професійної працездатності у відсотках працівникам, яким заподіяно ушкодження здоров`я, пов`язане з виконанням трудових обов`язків врегульовано Порядком, затв. наказом Міністерства охорони здоров`я України від 05.06.2012р. №420 (Порядок №420).
Таким чином, як Законом №2011-ХІІ, так і профільним законодавством з питань діяльності МСЕК розмежовано поняття, підстави і порядок встановлення груп інвалідності та часткової втрати працездатності без встановлення інвалідності.
Аналіз зазначених норм, в світлі правових питань, які постали у цій справі, дає підстави зробити висновок про те, що виплата ОГД з підстав встановлення інвалідності та встановлення часткової втрати працездатності без встановлення інвалідності є самостійними підставами для виплати ОГД, з власним правовим регулюванням та розмежованими механізмами встановлення таких соціальних ризиків.
Проблемним питанням у цій справі є тлумачення положень пункту 4 статті 163 Закону №2011-ХІІ та з?ясування можливості їх застосування до правовідносин, які виникли у цій справі.
Так, відповідно до пункту 4 статті 163 Закону №2011-ХІІ якщо протягом двох років військовослужбовцю, військовозобов`язаному або резервісту після первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено вищу групу інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає їм право на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі, виплата провадиться з урахуванням раніше виплаченої суми.
У разі зміни групи інвалідності, її причини або ступеня втрати працездатності понад дворічний термін після первинного встановлення інвалідності виплата одноразової грошової допомоги у зв`язку із змінами, що відбулися, не здійснюється.
Зазначеною нормою передбачено компромісне вирішення питання виплати ОГД шляхом її виплати з урахуванням раніше виплаченої суми тим особам, яким раніше уже було встановлено факт ушкодження здоров?я і які раніше уже таку допомогу отримували.
Одночасно, цією нормою також передбачено обмеження такої виплати строком у два роки з часу попереднього встановлення факту ушкодження здоров?я.
Таким чином, ті особи, стан здоров?я яких погіршиться після спливу двох років з часу первинного встановлення факту ушкодження здоров?я, втрачають право на виплату ОГД, в тому числі з врахуванням раніше виплаченої суми.
Крім того, буквальне тлумачення пункту 4 статті 163 Закону №2011-ХІІ виявляє такі пов?язані послідовності «інвалідність – інвалідність вищої групи», «втрата працездатності (без інвалідності) - втрата працездатності (без інвалідності) вищого ступеня», в межах яких відбувається підвищення важкості наслідків соціального ризику.
Це означає, що внаслідок «підвищення», яке відбувається в межах конкретної групи соціальних ризиків, особа набуває право не на виплату ОГД в повному, більшому розмірі, а лише на її доплату з урахуванням раніше виплаченої суми і право на таку доплату особа матиме лише в разі якщо «підвищення» відбулось протягом двох років.
При цьому, таке «підвищення» має відбуватись в межах конкретної групи соціальних ризиків (або в межах групи №2 – інвалідність, або в межах групи №3 – часткова втрата працездатності без встановлення інвалідності).
Водночас, законом не передбачено обмежень для послідовності «втрата працездатності (без інвалідності) – встановлення інвалідності».
Встановлення інвалідності після встановлення ступеня втрати працездатності (без інвалідності) має наслідком настання соціального ризику іншої, вищої групи важкості (перехід з групи №3 в групу №2), внаслідок чого за правилами статті 16 Закону №2011-ХІІ та Порядку №975 особа набуває право на виплату нової ОГД і така виплата не залежить від раніше отриманої допомоги.
Такий зміст та тлумачення пункту 4 статті 163 Закону №2011-ХІІ відповідає наведеним вище висновкам щодо самостійності підстав виплати ОГД.
Крім того, оскільки відповідно до Порядку №975 днем виникнення права на отримання ОГД є дата, зазначена у відповідній медичній документації, а тому саме собою заподіяння шкоди здоров?ю без встановлення такого факту органами МСЕК, в т.ч. причинового зв?язку такої шкоди здоров?ю з проходженням військової служби, не створює підстав для виплати ОГД.
Це свідчить про те, що визначальним у визначенні права на виплату ОГД є не саме ушкодження здоров?я, а встановлення органами МСЕК факту такого ушкодження та визначення його наслідків у вигляді інвалідності або часткової втрати працездатності без встановлення інвалідності.
Таким чином, за наслідками кожного випадку встановлення органами МСЕК ушкодження здоров?я, яке передбачено статтею 16 Закону №2011-ХІІ, особа набуває право на виплату ОГД.
При цьому, можливість виплати ще однієї ОГД в повному розмірі одній і тій же особі (родичам загиблого) не суперечить природі цієї допомоги як одноразової, оскільки Закон №2011-ХІІ не містить обмежень щодо її виплати внаслідок настання нового соціального ризику вищого ступеня, а передбачені пунктом 4 статті 163 Закону №2011-ХІІ обмеження стосуються підвищення групи інвалідності або ступеня втрати працездатності без інвалідності в межах відповідних груп соціальних ризиків (№3 або №2).
Інакше розуміння норми закону та поширення його на послідовність «втрата працездатності (без інвалідності) – встановлення інвалідності» зумовить позбавлення осіб, яким після первинного встановлення ступеня втрати працездатності без інвалідності в подальшому буде встановлено групу інвалідності, права на виплату ОГД і встановить додаткове, не передбачене законом обмеження.
При цьому, таке обмеження буде ґрунтуватись не на правовій нормі, яка регулює відповідні правовідносини, а на аналогії закону, що в ситуації застосування такого обмеження проти інтересів особи буде суперечити принципам верховенства права.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За правилами, закріпленими у частині 6 статті 7 КАС України, аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.
Таким чином, відмова особі у виплаті ОГД з підстав, не передбачених законом, буде також суперечити і статті 19 Конституції України.
За наслідками розгляду цієї справи, виходячи з чинного на час виникнення спірних правовідносин правового регулювання, можна зробити наступні висновки:
1. встановлення інвалідності та встановлення часткової втрати працездатності без встановлення інвалідності є самостійними підставами для виплати ОГД.
2. встановлення інвалідності особі, якій раніше було встановлено часткову втрату працездатності без встановлення інвалідності, надає такій особі право на виплату ОГД в повному розмірі, а не на її виплату з урахуванням раніше виплаченої суми.
3. час встановлення інвалідності не обмежено дворічним строком з часу встановлення часткової втрати працездатності без встановлення інвалідності
У цій справі позивачу після встановлення часткової втрати працездатності було встановлено вперше групу інвалідності (яка виникла внаслідок поранення, отриманого під час виконання обов?язків військової служби в зоні АТО щодо захисту Батьківщини), передбачені пунктом 4 статті 163 Закону №2011-ХІІ відповідно до наведених вище висновків на позивача не поширюються, а тому позовні вимоги підлягали задоволенню.
За таких обставин рішення Верховного Суду у цій справі видається певною мірою необгрунтованим.
Суддя