ОКРЕМА ДУМКА
судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Коваленко Н.В.
07 жовтня 2019 року
Київ
справа №800/560/14
провадження №П/9901/208/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 12 вересня 2019 року відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 про зміну формулювання підстав звільнення.
Одним з мотивів ухвалення рішення було те, що станом на час прийняття відповідачем 30.10.2014р. розпорядження №1226/2014-рп нового голову Глухівської районної державної адміністрації призначено не було, в зв`язку з чим, першою з можливих законних підстав для звільнення позивача з посади настала підстава, передбачена Законом України "Про очищення влади". Крім того, суд зазначив, що при звільненні позивача конкуренція підстав для припинення його повноважень та звільнення була відсутня, з часу набрання чинності Законом України «Про очищення влади» позивач підлягав звільненню з посади на підставі норм саме цього закону, а тому формулювання підстав його звільнення відповідає закону і підстави для її зміни відсутні.
З вказаними висновками суду не погоджуюся, з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 8 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України.
Водночас частиною 4 статті 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що у разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій.
Погоджуюся з висновками колегії суддів, що за змістом наведених норм голови місцевих державних адміністрацій хоч і призначаються на посади на строк повноважень Президента України, однак закінчення строку повноважень Президента України не тягне за собою автоматичне їх звільнення з посади.
Крім того, серед визначених статтею 9 Закону підстав припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій така підстава як закінчення строку повноважень Президента України відсутня.
Водночас, зазначеною статтею визначено, що повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.
Відповідно до положень частини другої статті першої Закону України «Про очищення влади» очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
Така мета є правомірною та відповідає інтересам суспільства в тому випадку, коли відповідна заборона сприяє дотриманню балансу між потребами демократичної держави та захисту демократії і прав людини.
Права людини, зокрема право на доступ до публічної служби, не є абсолютними і, як про це неодноразово зазначав Європейський суд з прав людини, у разі, коли є конфлікт декількох прав, кожне з яких гарантоване Конвенцією, варто зважити всі інтереси, що поставлені на карту. У разі якщо держава зобов`язана рівною мірою забезпечувати права, гарантовані Конвенцією та між якими існує конфлікт, і якщо захист одного права призведе до втручання у інше право, саме держава покликана обрати адектавний засіб для того, щоб відповідне втручання у право було пропорційним і таким, що переслідує законну мету ( Fernаndez Martіnez v. Spain, Рішення від 12 червня 2014 року, заява №56030/07, п.123). Втручання [у право] може вважатись «необхідним у демократичному суспільстві» для законної мети, якщо воно відповідає «невідкладній соціальній потребі», і здійснені національними органами засоби є «відповідними і достатніми» (Fernаndez Martіnez v. Spain, п.124).
Широта такої свободи розсуду залежить від ряду факторів, зокрема там, де мова йде про особливо важливий аспект існування особистості, межі свободи державного розсуду будуть обмеженими.
При визначенні питання «необхідності в демократичному суспільстві» держави користуються свободою розсуду, межі якої залежать від сфери, що вступає в конфлікт з гарантованим правом. ЄСПЛ оцінює пропорційність обмежень, застосованих до свободи вираження поглядів, по відношенню до легітимної мети, якої прагнуть досягти. Будь-яке непропорційне втручання не буде вважатись «необхідним у демократичному суспільстві». Суд повинен перевірити, чи було втручання виправданим та необхідним у демократичному суспільстві, та, зокрема, чи було воно пропорційним, і чи були причини, надані національними органами влади на його виправдання, важливими та достатніми. Таким чином, важливим є визначити, чи належним чином національні органи влади використали свою свободу повноважень, звинувативши заявника у наклепі чи зловживанні посадовим становищем. Рішення у справі «Ляшко проти України» (Lyashko v. Ukraine) від 10 серпня 2006 р., Заява № 21040/02, п. 47.
У даній справі обмежено право позивача обіймати посаду голови райдержадміністрації, що в контексті практики Європейського суду з прав людини становить аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
В Остаточному висновку щодо Закону України «Про очищення влади» від 19- 20 червня 2015 року Венеціанської комісії зазначено, що питання люстрації безпосередньо порушується в Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи 1096 (1996) про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем. Резолюція наголошує, що люстраційні заходи «можуть бути сумісними з демократичною державою, заснованою на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв» (пункт 12). Цими критеріями є: провина, саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості та право на судовий перегляд ухваленого рішення; різні функції та цілі люстрації, а саме захист новоствореної демократії, і кримінальне право, тобто покарання осіб, які вважаються винними, повинні дотримуватися; також люстрація повинна мати жорсткі обмеження у часі, як у період її застосування, так і в період, впродовж якого здійснюється перевірка. Більш детально критерії роз`яснені у доповіді, що додається до резолюції 1096 (1996), яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенстві права (далі - Керівні принципи 1996 року). Ці Керівні принципи були прийняті для формування політики, спрямованої на ліквідацію спадщини комуністичного періоду, який закінчився в 1991 році. Ці основоположні принципи можна застосовувати mutatis mutandis до спадщини режиму Януковича.
У пункті 65 остаточного висновку Венеціанська комісія вказала, що оскільки «метою люстрації є не покарання людей, які вважаються винними, … а захист нової демократії» (преамбула до Керівних принципів), зміни в особистій позиції є тим фактором, який слід ураховувати щодо всіх категорій осіб.
Закон забороняє певним категоріям осіб обіймати певні державні посади. Венеціанська комісія наголошує на тому, що відповідно до концепції «демократії, здатної захистити себе», держава має право відстороняти від доступу до зайняття державних посад осіб, які можуть становити загрозу демократичній системі та/або показали себе негідними служити суспільству. Водночас Європейський суд з прав людини зазначив у справі «Жданока», що «щоразу, коли держава має намір покладатися на принцип «демократії, здатної захистити себе» для виправдання втручання у права особистості, вона повинна ретельно оцінювати масштаби та наслідки цього заходу, щоб переконатися у тому, що / ... / рівновагу буде досягнуто». Таким чином, правова норма, яка накладає обмеження на доступ до державних посад, має бути чіткою й обґрунтованою за характером та повинна дотримуватися принципу пропорційності.
Оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до прав ОСОБА_1 , з урахуванням його заяви про звільнення, по відношенню до легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, вважаю їх непропорційними та невиправданими.
Враховуючи наявність поданої ОСОБА_1 заяви про звільнення за власним бажанням від 27.06.2014 та подання Кабінета Міністрів України до Президента України від 20.06.2014 №7875/0/2-14 про звільнення голів районних, районних в місті Києві державний адміністрацій у зв`язку з закінченням строку повноважень Президента України, з врахуванням принципів Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, вважаю, що відповідачем порушено принцип пропорційності в частині обрання підстав звільнення позивача з посади голови райдержадміністрації, оскільки в даному випадку втручання у права особистості (звільнення позивача на підставі порушення вимог щодо несумісності) не виправдовують мету люстраційного процесу, «рівновагу не було досягнуто». Позивач мав намір самостійно відсторонитися від здійснення державної влади, що вже було б результатом, на який спрямована люстраційна процедура. Люстрація може бути використана тільки для усунення або суттєвого зменшення загрози, яку становить суб`єкт люстрації, створенню життєздатної вільної демократії шляхом використання суб`єктом службового становища з метою порушення прав людини або блокування процесу демократизації.
Отже, вважаю, що формулювання причин звільнення позивача з посади голови Глухівської районної державної адміністрації підлягають зміні з «Звільнити ОСОБА_1 з посади голови Глухівської районної державної адміністрації Сумської області з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади» (пункт 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України») на «Звільнити ОСОБА_1 з посади голови Глухівської районної державної адміністрації Сумської області згідно з пунктом 9 частини першої статті 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» на підставі поданої ним заяви про звільнення з посади за власним бажанням».
Суддя Н.В.Коваленко