ОКРЕМА ДУМКА
судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Гімона М.М.
щодо рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 червня 2019 року у справі №800/304/17 (адміністративне провадження №П/9901/182/18) за позовом ОСОБА_1 до Президента України ОСОБА_2 , Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС), Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди.
У липні 2017 року ОСОБА_1 звернулась до Вищого адміністративного суду України з позовом про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначала, що вона є кандидатом на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду та процедуру добору на посаду судді пройшла у 2012 році. Рішенням ВККС від 19 серпня 2015 року отримала рекомендацію про призначення на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду. Рішенням Вищої ради юстиції (далі - ВРЮ) від 26 травня 2016 року № 1014/0/15-16 внесено подання Президентові України про її призначення на посаду судді.
Проте, 30 вересня 2016 року набув чинності Закон України від 2 червня 2016 року №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), яким змінено підхід до формування суддівського корпусу. Відповідно до абзацу другого пункту 4 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» якого матеріали та подання ВРЮ про призначення суддів строком на п`ять років, не розглянуті до дня набрання чинності цим Законом, повертаються до ВРП (яка є правонаступником ВРЮ) для вирішення питання про призначення суддів на посади відповідно до Конституції України з урахуванням внесених цим Законом змін.
У зв`язку з наведеним, подання щодо неї Адміністрацією Президента України було повернуто до ВРЮ, а в подальшому - до ВККС.
Вважаючи, що Президент України допустив зволікання з видачею указу про призначення її строком на п`ять років на посаду судді вперше, позивач просить:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо непризначення ОСОБА_1 на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду;
- зобов`язати ВККС направити до ВРП рекомендацію та матеріали про її призначення на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду;
- зобов`язати ВРП внести відповідне подання про її призначення на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду відповідно до Конституції України з урахуванням змін, внесених Законом України від 2 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIII);
- зобов`язати Президента України видати указ про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду;
- стягнути з відповідачів 150 тис. грн. моральної шкоди.
За наслідками розгляду адміністративного позову, Верховний Суд рішенням від 10 червня 2019 року, відмовив у його задоволенні у повному обсязі.
Не заперечуючи висновків суду про те, що у зв`язку із набранням чинності Закону України від 2 червня 2016 року №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) та Закону № 1401-VIII відсутні підстави для задоволення позовних вимог щодо зобов`язання ВККСУ, ВРП та Президента України вчинити дії щодо призначення позивача на посаду судді всупереч встановленої з 30 вересня 2016 року процедурі, вважаю за необхідне викласти окрему думку стосовно рішення Верховного Суду від 10 червня 2019 року в частині відмови в задоволенні позову про визнання протиправною бездіяльність Президента України щодо непризначення ОСОБА_1 на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду.
Відмовляючи в задоволенні позову в цій частині, Верховний Суд виходив з того, що Президент України до набрання чинності Законом № 1402-VIII, тобто до 30 вересня 2016 року, був наділений повноваженнями щодо видання указу про призначення на посаду судді вперше на п`ять років на підставі подання ВРЮ протягом 30 днів з дня надходження такого подання, тоді як після 30 вересня 2016 року з огляду на наведені імперативні приписи Закону №1401-VIII та Закон № 1402-VIII він вже позбавлений права приймати рішення щодо призначення суддів вперше на п`ять років на підставі подань ВРЮ, навіть якщо вони надійшли раніше цієї дати.
Подання ВРЮ про призначення, зокрема, ОСОБА_1 на посаду судді, надійшло до Адміністрації Президента України 4 серпня 2016 року і Президент України мав видати відповідний указ не пізніше тридцяти днів з дня його надходження. Проте, до спливу встановленого законом строку для видання указу, тобто до 4 вересня 2016 року, Президент України відповідний указ не видав, а після 30 вересня 2016 року він вже позбавлений права приймати рішення щодо призначення суддів вперше на п`ять років на підставі подань ВРЮ.
Суд виходив у цій справі з того, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.
Самі по собі строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.
Верховний Суд зазначив, що у зв`язку із проведенням судової реформи в Україні, зокрема, процедури реорганізації ВРЮ у ВРП відповідно до вимог Закону № 1401-VIII, Закону № 1402-VIII та Закону № 1798-VIII, зазначені органи не діяли, після чого у короткий проміжок часу Президентові України внесено велику кількість подань про призначення на посаду судді і щодо значної частини таких подань було видано укази про призначення на посаду судді строком на п`ять років.
На думку суду, поведінку відповідача належить оцінювати у світлі цих обставин та врахувати, що до 30 вересня 2016 року було опрацьовано значну кількість подань у короткий проміжок часу, а після 30 вересня 2016 року Президент України вже позбавлений права приймати рішення щодо призначення суддів вперше на п`ять років на підставі подань ВРЮ.
Належить врахувати і поведінку заявника, ОСОБА_1 , яка звернулась із запитом щодо свого питання до Адміністрації Президента України 10 січня 2017 року, а в період після закінчення строку для видачі Указу Президента України про призначення на посаду судді строком на п`ять років, тобто з 04 вересня 2016 року, і до 30 вересня 2016 року, коли Президент України вже не мав відповідних повноважень, ОСОБА_1 не зверталась із запитом щодо свого питання.
Враховуючи наведені обставини, Суд дійшов висновку, що пропущений Президентом України у спірних правовідносинах строк з огляду на правову ситуацію, пов`язану з впровадженням судової реформи, поведінку заявника, а також умови й обставини щодо надходження великої кількості подань за короткий час, відсутні підстави для висновку про наявність протиправної бездіяльності відповідача.
Отже, фактично, Суд встановив допущення Президентом України пропуску тридцятиденного строку з дня надходження подання ВРЮ для видання указу про призначення ОСОБА_1 на посаду судді, натомість дійшов висновку про відсутність підстав для визнання бездіяльності протиправною з огляду на велику завантаженість Адміністрації Президента України.
Відповідно до частин першої і другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Погоджуючись з висновками Суду в частині, що для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків, вважаю, що Суд не звернув уваги, що наявність об`єктивних обставин, які вплинули на порушення встановленого Законом строку, відповідачем не наведена. У судовому засіданні представник Президента України на запитання Суду про наявність причин не зміг таких навести та пояснити, чому не було видано Указ у строки, визначені Законом. В той же час, Суд зазначив у судовому рішенні обставини, які на його думку позбавляли Президента України своєчасно видати Указ про призначення позивача на посаду судді строком на п`ять років та розцінив їх як об`єктивні причини, що вплинули на порушення строків.
Вважаю за необхідне звернути увагу, що функція Президента України у призначенні на посаду судді вперше була церемоніальною, тобто не потребувала перевірки документів чи проведення будь-яких додаткових дій, тому посилання на великий обсяг роботи є недоречним.
Відносно можливості визнання судовим рішенням протиправною бездіяльності Президента України, вважаю за необхідне зазначити, що відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
За змістом частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Частиною першою статті 2 КАС передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (пункт 1 частини другої статті 2 КАС).
Згідно з пунктом 8 частини першої статті 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
За правилами пунктів 4, 6 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, а також прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
За змістом пунктів 4, 6 частини другої статті 245 КАС України, яка передбачає повноваження суду при вирішенні справи, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, а також прийняти одне з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнути з відповідача - суб`єкта владних повноважень кошти на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ, визначених частиною другою цієї статті, може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.
У цій справі, право кандидата на посаду судді включає в себе не тільки право на отримання безпосереднього результату - бути призначеним на цю посаду за наявності відповідного подання, а і право на своєчасність його отримання. Порушення суб`єктом права на своєчасність видачі указу є невідновлювальним, тобто суд може лише констатувати порушення, а сам суб`єкт пропуск строку виправити не може, оскільки перебіг часу не залежить від волі будь-яких осіб. Тому порушення строків вчинення передбачених законом дій відповідним суб`єктом не може бути виправлено навіть після вчинення юридично значимих дій на виконання своїх обов`язків.
Разом з тим, визнання такої бездіяльності протиправною за наявності на це підстав має юридичне значення, оскільки інакше унеможливлюється судовий захист особи, права якої були порушені внаслідок порушення установлених законодавством строків.
Подібний правовий підхід був викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2018 року у справі №800/369/17 та від 27 листопада 2018 року у справі №800/530/17.
За таких обставин, вважаю, що Верховний Суд, розглядаючи позовні вимоги ОСОБА_1 в частині визнання протиправною бездіяльності Президента України щодо непризначення ОСОБА_1 на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду, повинен був прийняти рішення про задоволення позову в цій частині, оскільки факт порушення Президентом України строків на видання указу є встановленим та не спростованим у ході розгляду справи.
………………………………
М. М. Гімон,
Суддя Касаційного адміністративного суду
у складі Верховного Суду
13 червня 2019 року