21 травня 2018 року м. Київ №800/283/17
№П/9901/290/18
ОКРЕМА ДУМКА
суддів Верховного Суду Анцупової Т.О., Кравчука В.М.
у справі № 800/283/17
1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, третя особа - ОСОБА_3, про визнання незаконним та скасування Указу Президента України від 13 квітня 2016 року №142/2016 "Про скасування рішення голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області".
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач, зокрема, посилається на те, що в результаті прийняття Первомайською районною державною адміністрацією Миколаївської області розпоряджень від 12 жовтня 2012 року №470-р, від 12 жовтня 2012 року №471-р, від 20 листопада 2012 року №523-р земельні ділянки загальною площею 1553,97 га в межах території Ленінської сільської ради Первомайського району Миколаївської області з земель запасу державної власності були передані у приватну власність 775 громадянам України, в тому числі й позивачу, які отримали протягом 24-26 грудня 2012 року державні акти на право власності на земельну ділянку. Ці акти зареєстровані в Книзі записів реєстрації державних актів на право приватної власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі, присвоєно реєстраційні номери.
3. Позивач стверджує, що на підставі скасованого оскаржуваним Указом Президента України розпорядження Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області від 12 жовтня 2012 року №470-р та наступних за ним розпоряджень Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області у 775 фізичних осіб, у тому числі позивача, виникло право власності на землю. Розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області №470-р слугувало передумовою прийняття розпоряджень №471-р та №523-р, а отже й правовою підставою для виникнення у позивача права приватної власності на землю. У зв'язку з чим вважає, що скасування Президентом України розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області від 12 жовтня 2012 року №470-р порушує право власності позивача на землю. Крім того, після отримання позивачем та іншими особами державних актів на право приватної власності на землю, вказані розпорядження вичерпали свою дію, оскільки були реалізовані.
4. Рішенням більшості колегії суддів було відмовлено в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, третя особа - ОСОБА_3, про визнання незаконним та скасування Указу Президента України від 13 квітня 2016 року №142/2016 "Про скасування рішення голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області".
5. З повагою до думки більшості суддів колегії у цій справі та погоджуючись із структурою мотиваційної частини (побудованій на відповідності критеріям ч. 2 ст. 2 КАС України), ми не погоджуємось із загальними висновками колег.
6. Стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) проголошує:
Кожна фізична та юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальним принципами міжнародного права.
7. Отже, особу може бути позбавлено її майна лише в інтересах суспільства, на умовах, передбачених законом і загальним принципами міжнародного права, а при вирішенні питання про можливість позбавлення особи власності повинно бути дотримано справедливої рівноваги між інтересами суспільства та правами власника.
8. Насамперед, необхідно з'ясувати, чи було "втручання" у право на мирне володіння майном.
9. Указ Президента України видавався для усунення порушень закону під час зарахування земель до запасу. Формально він не стосувався індивідуальних майнових прав 775 землевласників. Однак його слід оцінювати в контексті конкретних спірних правовідносин, які існували на час видання Указу, а саме спору між ОСОБА_1 та ОСОБА_3 щодо земельних ділянок.
10. Розпорядженням Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області від 12 жовтня 2012 року № 470-р змінено правовий статус земель (їх зараховано до земель запасу), який у контексті обставин справи був визначальною умовою для наступного виникнення права власності на землю у 775 фізичних осіб.
11. На час видання Указу Президента 13 квітня 2016 року вже понад 3 роки ці особи мали необхідні документи, що підтверджували відповідно до вимог законодавства України їх право власності.
12. Отже, мало місце "втручання" у право на майно.
13. Необхідно з'ясувати, чи було втручання правомірним.
14. У результаті тривалої практики Європейський суд з прав людини виробив критерії оцінки дотримання статті 1 Першого протоколу. Вони наводяться у багатьох рішеннях. Для прикладу, у справі "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04, рішення від 10.02.2010, п. 38-39) ЄСПЛ навів загальні принципи застосування статті 1 Першого протоколу (наводяться без посилання на інші рішення) і зазначив:
(…) ця стаття по суті, гарантує право власності і містить три окремі норми: перша норма, що сформульована у першому реченні частини першої та має загальний характер, проголошує принцип мирного володіння своїм майном; друга, що міститься в другому реченні частини першої цієї статті, стосується позбавлення особи її майна і певним чином це обумовлює; третя норма, зазначена в частині другій, стосується, зокрема, права держави регулювати питання користування майном. Однак ці три норми не можна розглядати як "окремі", тобто не пов'язані між собою: друга і третя норми стосуються певних випадків втручання у право на мирне володіння майном і, отже, мають тлумачитись у світлі загального принципу, проголошеного першою нормою (…)
39. Будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини першої статті 1, лише якщо забезпечено "справедливий баланс" між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Питання стосовно того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним (…)
40. Вимога законності, яка випливає з Конвенції, означає вимогу дотримання відповідних положень національного закону і принципу верховенства права (…) Хоча проблему відносно тлумачення національного законодавства мають вирішувати передусім національні органи влади, зокрема суди, завдання Суду полягає в тому, щоб з'ясувати, чи не суперечить результат такого тлумачення положенням Конвенції (…)
15. Аналізуючи "законність" втручання, звертаємо увагу, що частиною третьою статті 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" встановлено, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
16. Законом не визначено, що ці повноваження не поширюються на розпорядження, які вже виконані та викликали певні правові наслідки для прав, свобод та інтересів осіб. Тож Президент, видаючи оскаржуваний Указ, діяв на виконання цієї норми, тобто "на підставі закону".
17. Щодо мети втручання, то стаття 1 Першого протоколу до Конвенції допускає можливість втручання у право на мирне володіння майном виключно "в інтересах суспільства".
18. В процесі розгляду справи Верховний Суд дійшов висновку, що "легітимна мета", на досягнення якої був спрямований оскаржуваний Указ Президента, "полягала не у забезпеченні захисту, відновлення чи реалізації права власності ОСОБА_3., а в тому, щоб відновити правовий стан дотримання органами виконавчої влади (Первомайською РДА) законів та Конституції України" (п. 34.7 рішення). Між тим у п. 9 рішення міститься аргумент представника відповідача про те, що "Указ Президента від 13 квітня 2016 року №142/2016 видано на підставі та в межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, не порушує права власності громадян на землю, а навпаки направлений на захист таких прав".
19. Звертаємо увагу, що одночасно з оскаржуваним Указом Президентом України 13 квітня 2016 року було прийнято Розпорядження №98-2016-рп "Про деякі розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області", яким голові Миколаївської обласної державної адміністрації надано доручення в тому числі й щодо скасування розпоряджень голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області, що суперечать Конституції України та законам України, іншим актам законодавства України.
20. Указ Президента України від 13 квітня 2016 року та Розпорядження голови Миколаївської обласної державної адміністрації №98-2016-рп від цього ж числа мають одну мету і їх слід оцінювати як частини єдиного процесу захисту прав осіб, що звернулися до Президента України.
21. Та обставина, що Розпорядження голови Миколаївської обласної державної адміністрації №98-2016-рп не було предметом розгляду справи, на таку оцінку не впливає, оскільки про це розпорядження Суду було відомо, воно було доказом у справі і оцінювалось судом. Пов'язаність і єдина спрямованість цих рішень є очевидною і це відповідачем не заперечувалось.
22. Тож, у контексті обставин цієї справи, "відновлення правового стану дотримання Первомайською РДА законів та Конституції України" відбувалося в інтересах конкретних осіб, які звернулися до Президента України.
23. Скасувавши розпорядження, які були передумовою надання земельних ділянок та виникнення права власності у 775 осіб, Президент України та голова Миколаївської обласної державної адміністрації, який діяв на виконання Указу, на нашу думку, втрутилися у сферу приватних правовідносин, ставши фактично на бік однієї з сторін у правовому спорі.
24. Отже, втручання було не в інтересах суспільства.
25. Це, на нашу думку, свідчить про недотримання гарантій, передбачених у статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
26. Окрім того, слід зауважити, що за усталеною судовою практикою розпорядження, які вже викликали певні правові наслідки для осіб, в результаті чого виник спір про право, не можуть скасовуватися без урахування прав та інтересів осіб, яких вони стосуються. Такі розпорядження, на нашу думку, мають скасовуватись у судовому порядку.
27. Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини (ретельний аналіз із посиланнями на відповідні рішення, див. у справі "Стретч проти Сполученого Королівства" від 24 червня 2003 року, п. 32), поняття "майно" (possessions) може означати "існуюче майно" (existing possessions) або активи, включаючи права вимоги, стосовно яких заявник може стверджувати, що він має принаймні "законне сподівання" на отримання можливості ефективно здійснити майнове право.
28. І навпаки, надія на визнання збереження чинності старого майнового права, ефективно здійснювати яке вже давно було неможливо, не може вважатися "майном" у значенні статті 1 Першого протоколу, так само як і умовне право вимоги, яке втрачає силу внаслідок недотримання відповідної умови.
29. Видання Указу Президента України від 13 квітня 2016 року №142/2016 "Про скасування рішення голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області" викликало певні правові наслідки і стало доказом у судових справах, в яких оспорюється законність набуття права власності на земельні ділянки 775 громадянами. Чи законно ці люди отримали земельні ділянки у власність має вирішити суд в порядку цивільного провадження, яке наразі триває.
30. Відповідно до п. 8 ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, в тому числі, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
31. На нашу думку, необхідного балансу під час видання оскаржуваного указу дотримано не було.
Суддя Т.О. Анцупова
Суддя В.М. Кравчук