Додаток II — Угода про фінансування програми "Підтримка секторальної політики управління кордоном в Україні"

ДОДАТОК II ДО УГОДИ ПРО ФІНАНСУВАННЯ N ENPI/2010/022-369

Технічні та адміністративні положення

Країна-

бенефіціар/

регіон-

бенефіціар

Україна

Орган, від якого

надійшов запит

Уряд України

Стаття бюджету

19 08 01 03

Назва

Підтримка секторальної політики управління кордоном в Україні

Загальна вартість

66 млн євро

Метод надання

допомоги/метод

управління

Програма підтримки секторальної політики:

- Бюджетна підтримка сектору (60 млн євро, централізоване управління);

- Проектний підхід в реалізації заходів додаткової підтримки (технічної допомоги) (6 млн євро, централізоване управління).

Код ДАК

15110

Сектор

Державна секторальна політика та адміністративне управління

1. Опис програми

1.1 Цілі

Державна програма, що реалізується у секторі (Державна цільова правоохоронна програма "Облаштування та реконструкція державного кордону" на період до 2015 року), спрямована на модернізацію державного кордону України шляхом покращення механізмів контролю, вдосконалення відповідної нормативно-правової бази, приведення інфраструктури пунктів пропуску у відповідність з європейськими стандартами і завершення переговорів з питань визначення та демаркації кордонів. Питання демаркації кордонів, розв'язання якого по суті є передумовою ефективного контролю та управління кордоном, є для Уряду України одним з найбільш пріоритетних. Так Уряд України активізував переговори з Молдовою, Білоруссю та Росією і взяв на себе зобов'язання провести демаркацію кордону в найближчому майбутньому. У 2010 році за сприяння Місії Європейського Союзу з прикордонної допомоги Молдові та Україні (EUBAM) було розпочато роботу на центральній ділянці українсько-молдовського кордону.

Існуючі Концепції розвитку двох основних організацій, до компетенції яких належить питання управління державним кордоном, а саме - Державної прикордонної служби України (ДПСУ) та Державної митної служби України (ДМСУ), мають на меті привести управління кордоном у відповідність до європейських стандартів і передового європейського досвіду. Обидві концепції (документа) містять посилання на недосконалість нормативно-правової бази і пропонують відповідні зміни та доповнення, які б дозволили підвищити ефективність роботи цих органів. Крім того, програма підтримки секторальної політики передбачає надання допомоги у процесі реалізації Концепції інтегрованого управління кордонами від 27 жовтня 2010 р. та Плану заходів щодо її реалізації від 5 січня 2011 р., які охоплюють велику кількість пріоритетних напрямків роботи у сфері безпеки кордонів і спрощення процедур.

Підписавши Порядок денний асоціації Україна - ЄС (ПДА), Уряд України погодився впроваджувати систему інтегрованого управління кордонами, продовжувати роботу з демаркації кордону, активізувати обмін інформацією з партнерськими службами сусідніх країн та вжити комплекс заходів, спрямованих на сприяння розвитку торгівлі.

Головною метою Програми підтримки секторальної політики, яка ґрунтується на положеннях галузевої стратегії України та Порядку денного асоціації, є підтримка зусиль Уряду України у досягненні оптимального балансу між безпекою кордонів та сприянням законному переміщенню осіб і товарів, відповідно до стандартів ЄС.

У запропонованій програмі повністю враховано одне з важливих наскрізних питань - належне державне управління. Це питання планується розв'язати за допомогою цільових заходів, спрямованих на зменшення рівня корупції та ефективне впровадження етичних норм і морального кодексу, впровадження більш прозорих і ефективних процедур перетину кордону та митного оформлення. Крім того, спрощення процедур, у тому числі впровадження "єдиного вікна" та комплексного підходу створить відчутні переваги для громадян і торговців, таким чином покращуючи належне у сфері управління кордоном. Особлива увага приділятиметься захисту основних прав незахищених категорій осіб (таких як шукачі притулку, біженці, неповнолітні громадяни без супроводу дорослих, жертви торгівлі людьми), що перетинають кордони.

1.2. Очікувані результати та основні заходи

У рамках Концепцій розвитку двох основних організацій, до компетенції яких належить питання управління державним кордоном, а саме - Державної прикордонної служби України (ДПСУ) та Державної митної служби України (ДМСУ) за сприяння цієї програми передбачається досягти наступних результатів:

• впровадження Концепції інтегрованого управління кордонами та Плану заходів;

• впровадження ефективної системи управління на основі оцінки ризиків відповідно до рекомендацій Європейського агентства з управління операційним співробітництвом на зовнішніх кордонах ЄС (ФРОНТЕКС) і Програми управління ризиками у митній сфері ЄС, яка значно підвищить ефективність прикордонного контролю та, водночас, зменшить кількість фізичних перевірок вантажів;

• впровадження концепцій комплексного підходу та єдиного вікна, визначених Європейською економічною комісією ООН (ЄЕК ООН) та Програмою внутрішнього та прикордонного контролю для митниць ЄС, що забезпечить ефективний контроль і дозволить зменшити час очікування в пунктах перетину кордону та підвищить рівень координації між службами, що здійснюють управління кордоном;

• полегшення, спрощення та підвищення ефективності процедур митного контролю (включаючи процедури митного пост-аудиту) шляхом приведення процедур і методів контролю у відповідність до норм ЄС і міжнародних стандартів, відображених у відповідних митних програмах і переглянутій Кіотській конвенції;

• створення міжвідомчої телекомунікаційної мережі для ДПСУ та ДМСУ;

• модернізація інфраструктур сухопутного та морського кордону й підвищення ефективності перевірки кордону та спостереження за кордоном;

• досягнення значного поступу у демаркації державного кордону;

• включення до програм підготовки ДПСУ та ДМСУ визнаних навчальних планів ЄС і ФРОНТЕКС;

• впровадження у повному обсязі системи "Електронна митниця" з тісною прив'язкою до Митних Прототипів ЄС з інфраструктури та обладнання та з інформаційно-комунікаційних технологій;

• значне покращення умов в пунктах тимчасового тримання нелегальних мігрантів;

• ефективне впровадження комплексних антикорупційних заходів, що охоплюють такі напрямки, як профілактика/переслідування/застосування санкцій в основних закладах управління кордоном.

1.3 Термін виконання

Термін виконання Угоди про фінансування складає 72 місяці. Період виконання поділяється на дві стадії згідно з положеннями п. 4.1 Загальних умов (Додаток I):

1. період практичної реалізації, який починається з дня набрання чинності Угодою про фінансування і складає 48 місяців.

2. завершальна стадія, яка складає 24 місяці і починається з дня закінчення періоду практичної реалізації.

Відповідно до Статті 9 Загальних умов (Додаток I до цієї Угоди), контракти, які забезпечують виконання Угоди про фінансування, мають бути підписані впродовж трьох років з дня набуття чинності Угоди про фінансування - 1 (за винятком контрактів про аудит та оцінку). Кінцева дата підписання не може переноситися на пізніший термін.

2. Виконання програми

2.1 Метод впровадження та умови закупівель і платежів

I. Проект (додаткова підтримка (технічна допомога), 6 млн євро)

Заходи додаткової підтримки (технічної допомоги) будуть впроваджуватися за допомогою прямого централізованого управління Європейською Комісією.

Усі контракти, які забезпечують виконання заходу, повинні укладатися і виконуватися відповідно до процедур і типових документів, складених і опублікованих Європейською Комісією для реалізації зовнішніх операцій, які будуть чинними на момент започаткування відповідної процедури.

Усі платежі будуть виконуватися Європейською Комісією у відповідності до загальних та спеціальних умов цієї Угоди про фінансування та процедур і стандартних документів, розроблених та оприлюднених Комісією для реалізації зовнішніх операцій, які будуть чинними на момент започаткування відповідної операції.

Участь в укладанні контрактів на проведення цього проекту має бути відкритою для усіх фізичних і юридичних осіб, на які поширюється Регламент ЄІСП. Подальше залучення до участі інших фізичних чи юридичних осіб відповідною уповноваженою посадовою особою здійснюється відповідно до умов Статті 21 (7) Регламент ЄІСП.

У разі, якщо сума у розмірі 6 млн євро, передбачена на реалізацію заходів додаткової підтримки (технічної допомоги), не буде покриватись укладеними договорами у повному обсязі, її залишок може бути включено до останнього обумовленого траншу.

II. Бюджетна підтримка (60 млн євро)

Застосовуються положення щодо прямого централізованого управління.

Уряд України підтвердить надходження коштів на відповідний рахунок Державної казначейської служби України і надасть документальне підтвердження переказу, включаючи інформацію щодо обмінного курсу валют.

2.2 Бюджет та розклад

2.2.1 Бюджет

Сума

Внесок ЄС (у млн євро)

Інші донори

Бюджет/фінансування від галузі/ міністерства протягом дії програми*

Бюджетна підтримка

Додаткова підтримка (технічна допомога), включаючи:

Технічне співробітництво

5.5

Аудит, оцінка та забезпечення публічності

0.5

__________

* Зазначити, чи будуть донорські проекти/цільові фонди (гранти та позики).

2.2.2 Розклад

Кошти бюджетної підтримки надаватимуться таким чином:

- перший фіксований транш на суму 20 млн. євро буде перераховано протягом 3-х місяців з дня підписання Угоди про фінансування; другий фіксований транш на суму 5 млн. євро буде перераховано до кінця 18-го місяця;

- два обумовлені транші на максимальну суму 17 і 18 млн. євро будуть перераховані відповідно до кінця 18-го і 33-го місяця з дня підписання Угоди про фінансування.

Обумовлені транші виплачуються в залежності від виконання Загальних умов (Додаток I) та досягнення погоджених з основними партнерами індикаторів. Моніторинг виконання програми буде здійснюватись Спільною групою з моніторингу (СГМ), якій надаватиметься за потребою додаткова підтримка (технічна допомога). Заходи додаткової підтримки (технічної допомоги) включають індикативне асигнування у розмірі 0,5 млн. євро на проведення аудиту, оцінки та заходів забезпечення публічності.

Період реалізації програми складає 48 місяців з дня підписання Угоди про фінансування.

Більш докладна інформація наведена у Додатку 2.

2.3 Моніторинг виконання та критерії для здійснення платежів

2.3.1. Опис організації моніторингу виконання

Регулярний моніторинг досягнення передбачених програмою результатів та індикаторів виконання буде здійснюватися Спільною групою з моніторингу (СГМ), яку створять ДПСУ та ДМСУ. СГМ проводитиме наради на регулярній основі для оцінки проведення реформ у сфері управління кордоном та моніторингу досягнення встановлених індикаторів результативності.

СГМ повинна зустрічатися принаймні один раз на рік з питань розроблення політики та принаймні кожний квартал з технічних питань.

ДПСУ та ДМСУ будуть спільно головувати протягом засідань СГМ. СГМ буде включати представників установ:

- ДПСУ;

- ДМСУ;

- Міністерство економічного розвитку і торгівлі;

- Міністерство закордонних справ;

- Міністерство фінансів;

- Міністерство юстиції;

- Міністерство внутрішніх справ;

- Державна міграційна служба;

- Міністерство інфраструктури;

- Секретаріат Кабінету Міністрів;

- Європейська Бізнес Асоціація;

- Місія Європейського Союзу з прикордонної допомоги Молдові та Україні (EUBAM);

- Відповідні інші донори;

- Представники громадянського суспільства, якщо доречно.

Європейська Комісія також буде представлена та братиме участь в роботі СГМ в якості співголовуючого.

СГМ повинна обговорити та узгодити детальну процедуру з організації її роботи та звітування у формі пояснювальної записки з оцінки виконання індикаторів, наведених у Додатку 3.

Урядом наразі здійснюється перегляд принципів координування діяльності донорів. Проте, у складі спільної робочої групи донорів було створено ефективну координаційна групу, тематичну групу С2 з питань державної безпеки та безпеки громадян (міграція, управління кордонами, боротьба з контрабандою наркотиків і торгівлею людьми, екологічна безпека та біологічна безпека), яка, вірогідно, продовжить свою діяльність. Регулярні наради цієї координаційної групи доповнять зусилля СГМ, спрямовані на досягнення цілей програми.

СГМ сприятиме забезпеченню того, що органи виконавчої влади у будь-який час надаватимуть на запит Європейської Комісії наступну документацію, пов'язану з виконанням Програми:

a. урядові програмні документи, звіти (як проекти, так і в остаточній редакції), пов'язані з виконанням Програми;

b. звіти щодо виконання загальних бюджетів відповідних органів (головним чином ДПСУ та ДМСУ);

c. закони, постанови Уряду, інші законодавчі акти, регулятивні та адміністративні положення (як проекти, так і в остаточній редакції), пов'язані з виконанням Програми;

d. заяви про наміри між Урядом України та МВФ, а також меморандуми щодо економічної та фінансової політики, якщо необхідно.

До проведення кожної наради Спільної групи з моніторингу повинні бути підготовлені та передані учасникам звіти про хід виконання робіт, за складання яких відповідатиме Голова її Української Частини. Звіти про хід роботи міститимуть опис подій щодо (1) реформування нормативно-законодавчої бази України та закладів, які мають відношення до управління кордонами; (2) проведення реформи у сфері державних фінансів; (3) проведення реформи державного управління. У кожному звіті про хід виконання робіт, зокрема, мають бути наведені чіткі та узагальнені дані щодо того, наскільки було виконано показники/індикатори результативності, передбачені Програмою, протягом звітного періоду, що завершився, яких основних заходів планується вжити протягом наступного звітного періоду і хто буде їх виконавцем.

Голова Української Частини СГМ відповідатиме за отримання інформації, що запитуватиметься від різних відомств і закладів, на яких покладено проведення реформ, для підготовки звітів з моніторингу/про хід робіт, забезпечення цілісності даних та їхню офіціальну передачу в остаточній формі Європейській Комісії не пізніше, ніж за три місяці до планової виплати траншу Європейською Комісією.

Критерії, на підставі яких приймається рішення щодо виплати траншу, наведено нижче у розділі 2.3.2., а також у "Логічній структурі показників результативності (індикаторів), що враховуються під час прийняття рішення щодо надання траншів", що міститься у додатку до цих Технічних і адміністративних положень.

Європейська Комісія залишає за собою право на прийняття остаточного рішення щодо ступеню досягнення (тобто повного, часткового досягнення чи недосягнення) Урядом України, індикаторів/показників результативності спільно визначених в Угоді про фінансування.

Про своє офіційне рішення щодо здійснення платежів за Програмою Європейська Комісія повідомлятиме Міністерство фінансів і Міністерство економічного розвитку і торгівлі.

2.3.2. Критерії для здійснення платежів

Загальні умові для здійснення платежів, що стосуються критеріїв запровадження бюджетної підтримки:

- звіт, який підтверджує результати, досягнуті Урядом, у реалізації галузевої політики та стратегії, зокрема, що стосується модернізації інфраструктури, демаркації кордонів, реформування нормативно-законодавчої бази, а також внутрішніх процедур функціонування ДПСУ та ДМСУ;

- достатній прогрес у реалізації макроекономічної політики, орієнтованої на забезпечення стабільності, підтверджений статистичними та іншими відповідними звітами щодо України, зокрема, від МВФ;

- підтвердження достатнього прогресу Уряду України в реалізації програми, спрямованої на удосконалення системи управління державними фінансами, в тому числі:

• щорічний звіт, що підтверджує зміцнення багаторічного підходу до бюджетування шляхом підготовки та поступового впровадження надійних та всеохоплюючих Середньострокових фінансових рамок (MTFF) на загальнодержавному рівні, включаючи багаторічні прогнози міністерства та програму, що використовує послідовну бюджетну класифікацію. Інформація щодо поточних/запланованих заходів, спрямованих на поступовий розвиток підходу, в основі якого лежить програмне бюджетування, також має надаватись;

• правову базу щодо державних закупівель приведено у відповідність до норм ЄС, а підтвердження щодо її задовільного впровадження наведено у річному звіті.

Спеціальні умови для здійснення платежів:

Спеціальні умови для здійснення фіксованих траншів:

Виплата першого фіксованого траншу обумовлюється підписанням обома сторонами Угоди про фінансування.

До надання другого фіксованого траншу буде перевірено виконання таких вимог:

• створення Спільної групи з моніторингу (СГМ) рішенням українських органів влади для моніторингу виконання умов, передбачених програмою. Див. розділ 2.3.1;

• прийняття Закону "Про Державний бюджет" на поточний рік та документу Уряду України, необхідного для використання коштів бюджетної підтримки.

Спеціальні умови для здійснення обумовлених траншів:

Критерії здійснення траншів визначені у "Логічній структурі показників результативності (орієнтирів), що враховуються під час прийняття рішення щодо надання траншів", наведеній у Додатку 3 до цих Технічних і адміністративних положень.

Що стосується їхнього змісту, то показники результативності відповідають логіці розділів Порядку денного асоціації, що стосуються Управління кордонами, митниці та сприяння розвитку торгівлі, і узгоджуються з планами та амбіціями Уряду України, викладеними у Концепціях розвитку двох основних організацій, до компетенції яких належить питання управління державним кордоном, а саме - Державної прикордонної служби України (ДПСУ) та Державної митної служби України (ДМСУ). Показники загалом можна класифікувати таким чином:

• показники, які стосуються подальшого реформування ДПСУ та ДМСУ, вдосконалення їхніх відповідних концепцій розвитку та їхнє наближення до європейських стандартів і передового міжнародного досвіду у сфері управління кордонами, у тому числі що стосується змін до нормативно-правової бази їхньої діяльності та уточнення їхніх функцій;

• показники, які стосуються спрощення пересування осіб і товарів шляхом прийняття та реалізації Планів дій та правових актів у сфері Інтегрованого управління кордонами.

З метою забезпечення послідовності з точки зору хронологічного порядку та результатів, у Додатках 2 і 3 проведено різницю між показниками, пов'язаними з результатом, і показниками, пов'язаними з впливом. Усі індикатори, які стосуються гармонізації законодавства України з передовим європейським і міжнародним досвідом, включено до Розділу "Результати", Сфера 1, тоді як індикатори, які стосуються впровадження нового законодавства, а також індикатори, які стосуються впливу реформ на вільне пересування осіб і товарів, включені до Розділу "Вплив", Сфера 2 у Логічній структурі.

Аналіз обраних показників результативності, зазначених у Додатках, свідчить про те, що вони є достатньо якісними для того, аби обґрунтувати їхнє використання для прийняття рішення щодо надання бюджетної підтримки.

Обрані цілі та показники виконання, зазначені у Додатках, застосовуватимуться протягом усього строку виконання програми. Проте, у відповідних обставинах Міністерство економічного розвитку і торгівлі може звернутись до Європейської Комісії із заявою про зміну цілей та показників. Узгоджені зміни цілей і показників можуть набувати чинності шляхом обміну листами між двома сторонами.

Оцінка досягнутих результатів підлягатиме перевірці й затвердженню Європейською Комісією. Європейська Комісія залишає за собою право використовувати додаткову підтримку (технічну допомогу) для отримання технічних консультацій що стосується задоволення/виконання умов/показників, зазначених в Угоді про фінансування.

У разі невиконання умови чи недосягнення кількісного показника через обставини непереборної сили, вплив таких обставин на виконання умови чи показника можна буде нейтралізувати шляхом відправлення Урядом України належним чином обґрунтованого листа, який розглядатиметься як вирішальний фактор у наданні змінної суми.

3. Моніторинг, оцінка та аудит

Бюджетна підтримка

Захід підлягатиме постійному моніторингу, який здійснюватиме Спільна група моніторингу. Для перевірки загальної придатності системи моніторингу також буде організовано проведення середньострокової оцінки.

Рахункова палата Європейського Союзу (Європейський суд аудиторів) може проводити аудит програмного компонента бюджетної підтримки до моменту передачі коштів Державній казначейській службі України, щоб забезпечити дотримання Європейською Комісією фінансових і процедурних правил, установлених її регламентами, а також Угодою про фінансування.

До або після завершення програми підтримки бюджетної політики Європейська Комісія може відрядити консультантів для проведення незалежної оцінки програми. Оцінка стосуватиметься визначення того, якою мірою та за яких обставин програма, включаючи компонент бюджетної підтримки, була доречною, доцільною та ефективною з точки зору досягненні сталих результатів у сферах, які вона охоплює. Передбачається, що така оцінка дозволить визначити факти, передові методи, набутий досвід та рекомендації щодо того, якою мірою, яким чином, чому і коли програма сприяла та/чи могла сприяти досягненню поставлених цілей. Уряд України надасть консультантам ЄС, відрядженим для проведення оцінки, повний та своєчасний доступ до відповідних документів.

Додаткова підтримка (технічна допомога)

(a) Оперативний технічний та фінансовий моніторинг буде постійним процесом, що належить до компетенції Бенефіціара. З цією метою Бенефіціар має створити постійну внутрішню систему технічного та фінансового моніторингу проекту, яка використовуватиметься для підготовки звітів про хід робіт.

(b) Незалежними консультантами, найманими безпосередньо Європейською Комісією (чи відповідальним органом, якому буде делеговано проведення моніторингу), відповідно до умов окремого технічного завдання буде проведено зовнішню оцінку системи моніторингу, орієнтованого на результати, яку, в принципі, планується розпочати починаючи з шостого місяця проектних заходів і завершити не пізніше, ніж за 6 місяців до завершення етапу виконання проекту.

4. Інформування та зв'язки з громадськістю

Програма виконуватиметься у відповідності до основних положень Посібника з інформування щодо зовнішніх заходів (таких як, наприклад, видання прес-релізу під час підписання Угоди про фінансування, забезпечення публічності звітів і результатів вивчень тощо).

Належного інформування та зв'язків з громадськістю планується досягти за допомогою регулярних спільних комунікаційних заходів з приводу виконання критеріїв здійснення платежу, а також у зв'язку з результатами, досягнутими за проектами технічної допомоги у сфері управління кордонами. На проведення заходів інформаційної взаємодії передбачається виділення відповідного бюджету, який фінансуватиметься з бюджету "додаткової підтримки" (технічної допомоги), з метою підтримки програми протягом усього її життєвого циклу.

Додатки

1 - Критерії та показники результативності, що враховуються під час прийняття рішення щодо надання траншів.

2 - Порядок та графік надання траншів.

3 - Логічна структура показників результативності (орієнтирів), що враховуються під час прийняття рішення щодо надання змінних траншів.