СТРАСБУРГ
18 березня 2021 року
ОСТАТОЧНЕ
18/06/2021
Автентичний переклад
Це рішення набуло статусу остаточного відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції. Його текст може підлягати редакційним виправленням.
У справі «Юрій Чумак проти України»
Європейський суд з прав людини (п’ята секція), засідаючи палатою, до складу якої увійшли:
Сіофра О’Лірі (<…>), Голова,
Мартіньш Мітс (<…>),
Ганна Юдківська (<…>),
Лятіф Гусейнов (<…>),
Йован Ілієвський (<…>),
Ладо Чантурія (<…>),
Арнфінн Бордсен (<…>), судді,
та Віктор Соловейчік (<…>), Секретар секції,
з огляду на:
заяву (№ 23897/10), яку 12 квітня 2010 року подав до Суду проти України на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) громадянин України п. Юрій Володимирович Чумак (далі - заявник),
рішення повідомити Уряд України (далі - Уряд) про заяву,
зауваження сторін,
рішення відхилити односторонню декларацію, подану Урядом,
після обговорення за зачиненими дверима 26 січня та 09 лютого 2021 року
постановляє таке рішення, що було ухвалено в останню дату:
ВСТУП
Подана за статтею 10 Конвенції заява стосується відмови національних органів влади, у тому числі судів, у задоволенні інформаційного запиту заявника.
ФАКТИ
1. Заявник народився у 1971 році і проживає у м. Чугуєві, Україна. На момент подання заяви його представляв п. А.П. Бущенко - на той момент юрист, який практикував у м. Києві.
2. Уряд представляв його Уповноважений, п. І. Ліщина.
3. Факти справи, надані сторонами, можуть бути узагальнені таким чином.
4. На момент подій заявник був журналістом і членом неурядової організації «Харківська правозахисна група» (далі - НУО); він також був заступником редактора бюлетеня «Права людини».
5. Листом від 05 травня 2005 року заявник звернувся з письмовим інформаційним запитом до Президента України стосовно практики неправомірного обмеження (шляхом засекречення, не передбаченого законодавством) доступу до нормативно-правових актів. Він зазначив, що у програмі, яка транслювалася на національному телебаченні 05 квітня 2005 року, радник Президента України П. заявив, що деякі укази Президента України, які мали грифи «опублікуванню не підлягає» та «не для друку», мали бути оприлюднені найближчим часом; а решта указів Президента України, які містили суворо конфіденційну інформацію, мали отримати гриф «для службового користування». Тому заявник, «як громадянин України та журналіст ..., з метою належного забезпечення реалізації свого громадянського і професійного права на інформацію», посилаючись, inter alia, на статтю 34 Конституції України та статті 9, 28, 29 та 32 Закону України «Про інформацію», просив надати письмово таку інформацію:
(i) назви, номери та дати указів Президента України п. В. Ющенка, що мали обмежувальний гриф;
(ii) які зі згаданих указів були розсекречені, а які отримали обмежувальний гриф «для службового користування»;
(iii) назви, номери та дати указів колишнього Президента України п. Л. Кучми, які мали обмежувальні грифи. Заявник зазначив, що потребував цю інформацію, аби пізніше звернутися із запитом про надання тексту деяких з цих указів. Хоча заявник не вказав точного періоду, який охоплював його запит, як вбачається, він стосується липня 1994 року - травня 2005 року.
6. Оскільки жодної відповіді отримано не було, 11 липня 2005 року заявник звернувся до Печерського районного суду міста Києва зі скаргою, вимагаючи: (i) визнати неправомірною бездіяльність Президента України у зв’язку з ненаданням відповіді на його запит від 05 травня 2005 року; та (ii) зобов’язати Президента України надати заявнику обґрунтовану відповідь на його запит. Заявник стверджував, що він подав свій запит як член НУО та заступник редактора її аналітичного бюлетеня «Права людини», і ненадання Президентом України відповіді порушило право читачів бюлетеня бути поінформованими про діяльність органів державної влади.
7. 21 грудня 2005 року справу передали до Чугуївського міського суду Харківської області, який був компетентним розглядати справи у місті проживання заявника - Чугуєві.
8. Листом від 01 червня 2006 року Секретаріат Президента України, посилаючись на інформаційний запит заявника, вибачився за затримку, яка «сталася з технічних причин», та відповів, що «з метою забезпечення доступності, гласності та відкритості правової інформації для юридичних і фізичних осіб [було] утворено Єдиний державний реєстр нормативних актів, до якого включа[лися] всі акти Президента України, закони та інші нормативно-правові акти». Секретаріат додав, що за забезпечення доступу фізичних і юридичних осіб до Реєстру відповідало Міністерство юстиції України. Зокрема, згідно з порядком ведення Реєстру, затвердженим у 2001 році Кабінетом Міністрів України, кожен міг отримати копії нормативно-правових актів, звернувшись до адміністратора Реєстру. Однак згідно зі статтею 37 Закону України «Про інформацію» офіційні документи, які містили інформацію, визнану державною таємницею, конфіденційну інформацію та іншу інформацію, яка не підлягала розголошенню згідно з іншими законодавчими актами, не були доступні для громадськості. Секретаріат також зазначив, що «для ознайомлення з актами глави держави або іншими нормативно-правовими актами, які [були] видані з обмежувальними грифами, за Законом України «Про державну таємницю» необхідно [було] мати відповідний допуск». Секретаріат також вказав, що згідно з дорученням Президента України Кабінет Міністрів України готував пропозиції щодо внесення змін до національного законодавства, яке регулювало інформаційну сферу, з метою забезпечення прозорості діяльності органів державної влади. Секретаріат додав, що вживав заходи для недопущення неправомірного обмеження доступу до актів Президента України.
9. 05 червня 2006 року Чугуївський міський суд Харківської області, взявши до уваги відповідь від 01 червня 2006 року, частково задовольнив позов заявника у зв’язку з несвоєчасним наданням відповіді Президентом України. Суд залишив без задоволення решту позовних вимог заявника, не вказавши деталей.
10. У позовних заявах до цього ж суду від 03 липня та 05 вересня 2006 року заявник просив: (i) визнати, що відповідь від 01 червня 2006 року становила відмову у наданні йому інформації, яку він запитував 05 травня 2005 року; (ii) визнати таку відмову протиправною; (iii) зобов’язати Президента України надати йому запитувану інформацію. Заявник посилався на низку положень законодавства (див. пункти 21 і 22), у тому числі статтю 10 Конвенції, та зазначив, що як журналіст мав пріоритетне право на отримання інформації.
11. На підтвердження своєї позовної заяви заявник зазначив, що: (i) посилання в листі від 01 червня 2006 року на те, що будь-хто міг отримати копію нормативного документа з Реєстру, не мало стосунку до реалізації ним його права на інформацію шляхом надсилання інформаційного запиту, та що Секретаріат Президента України був зобов’язаний надати запитувану інформацію; (ii) у листі не було зазначено, що надання йому запитуваної інформації могло зашкодити будь-яким законним інтересам, переліченим у статті 34 Конституції України; (iii) він не просив надати тексти указів, які містили державну таємницю або іншу інформацію, що не підлягала розголошенню згідно з національним законодавством, а просто назви, дати та номери нормативних актів, що, вочевидь, не було державною таємницею; а також (iv) чинним законодавством не передбачалося присвоєння таких обмежувальних грифів, як «опублікуванню не підлягає» чи подібних; тому нормативні акти з такими грифами, відомості щодо яких запитував заявник, були незаконно приховані від громадськості.
12. Заявник також зазначив, що у відповідь на запит іншого члена НУО Кабінет Міністрів України надав відомості стосовно своїх нормативно-правових актів, які мали обмежувальні грифи; також, у відповідь на лист іншого члена НУО, заступник Міністра юстиції України зазначив, що після проведення аналізу актів Кабінету Міністрів України, виданих протягом 1991-2005 років, які мали обмежувальний гриф, Міністерство юстиції України звернулося до Кабінету Міністрів України з пропозицією заборонити подальше використання таких обмежувальних грифів та опублікувати документи з такими грифами. Заступник Міністра також зазначив, що обмеження доступу до офіційних документів шляхом присвоєння таких, не передбачених законодавством грифів, було порушенням прав громадян на доступу до інформації.
13. 30 березня 2007 року заявник звернувся до Міністерства юстиції України із запитом про надання йому подібної інформації, а саме - назв, номерів і дат указів Президента України, які мали гриф «опублікуванню не підлягає», чи подібні, та повідомити його, з яких указів такі грифи було знято. Заявник стверджував, що запитував цю інформацію як журналіст за фахом і член НУО, та потребував її для написання статті.
14. У своїй відповіді від 24 квітня 2007 року Міністерство юстиції України повідомило заявника, що розглянуло його запит про надання дат, номерів і назв указів Президента України, які мали грифи «опублікуванню не підлягає» та «не для друку». Міністерство посилалося на статтю 30 Закону України «Про інформацію», згідно з якою «конфіденційна інформація - [означає] відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб і поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов». Стосовно інформації, що перебувала в розпорядженні органів державної влади, з метою її збереження міг бути встановлений обмежений доступ шляхом надання їй статусу конфіденційної. Порядок використання документів, що містили таку інформацію, визначався Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до статті 37 Закону України «Про інформацію» право на доступ до офіційних документів за запитом не поширювалося на документи, що містили конфіденційну інформацію. Крім того, відповідно до статті 7 Указу Президента України від 10 червня 1997 року № 503 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності», акти Президента України, які не мали загального значення і нормативного характеру, та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднювалися шляхом надіслання відповідним органам державної влади й органам місцевого самоврядування та доведення ними до відома юридичних і фізичних осіб, на яких поширювалася їхня чинність.
З посиланням на зазначене було зроблено висновок про відсутність правових підстав для надання заявнику переліку указів Президента України, що мали обмежувальні грифи.
Насамкінець, була відсутня інформація про укази Президента України, з яких було знято такі грифи.
15. 09 листопада 2007 року Чугуївський міський суд відмовив у задоволенні позовів заявника від 03 липня 2006 року та 05 вересня 2006 року. Обґрунтування суду було таким:
«Відповідно до частини першої статті 9 Закону України «Про інформацію» всі громадяни України, юридичні особи і державні органи мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій.
Інформація, яку запитував Чумак Ю.В., не є інформацією, що стосується конкретно його, а тому не стосується реалізації ним своїх прав та інтересів.
Відповідно до статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожному гарантується право на захист його прав, свобод та інтересів.
Вимога ж позивача про надання інформації, яка не стосується конкретно його інтересів є безпідставною.
При таких обставинах вимоги Чумака Ю.В. не підлягають задоволенню».
16. Заявник подав апеляційну скаргу, зазначивши, що суд першої інстанції помилково тлумачив відповідні положення законодавства, а також повторивши по суті свої аргументи. Зокрема, він стверджував, що замість того, аби розглянути питання законності засекречення певної інформації, виданої Президентом України, шляхом використання обмежувальних грифів, не передбачених жодним законом, суд дійшов висновку, що заявник не мав права запитувати інформацію, яка не стосувалася його особисто. Крім того, висновок суду, що лише особиста інформація мала стосунок до реалізації прав особи, був помилковим і звузив обсяг наявних прав та свобод.
17. 20 березня 2008 року Харківський апеляційний адміністративний суд залишив без задоволення апеляційну скаргу заявника, повторивши висновок суду першої інстанції:
«Інформація, яку запитував Чумак Ю.В, не є інформацією, що стосується конкретно нього, а тому не стосується реалізації ним своїх прав та інтересів.
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції.
Також необхідно зазначити, що згідно з частиною першою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Позивач не надав до суду доказів, передбачених законом, що він має право на отримання запитуваної інформації».
18. Заявник подав касаційну скаргу, стверджуючи, inter alia, про таке.
По-перше, суди не пояснили, чому запитувана інформація не стосувалася його особисто. Зокрема, суди нижчих інстанцій об’єднали дві частини статті 9 Закону України «Про інформацію». А саме, заявник стверджував, що у частині першій статті 9 розглядалося право на інформацію, яка стосувалася прав, свобод, законних інтересів і здійснення функцій зацікавленими особами, тоді як частиною третьою статті 9 охоплювалося лише право на інформацію, яка стосувалася фізичної особи особисто. На думку заявника, тлумачення судами цих двох частин разом було помилковим. До того ж він як журналіст мав «пріоритетне» право на отримання запитуваної інформації.
19. Стосовно конфіденційного характеру відповідної інформації заявник зазначив, що 19 березня 2008 року Кабінет Міністрів України розсекретив свої документи з обмежувальними грифами, видані протягом 1991-2005 років. Згідно з твердженнями Міністра юстиції України у зв’язку з таким розсекреченням практику обмеження доступу до актів органів виконавчої влади було приведено у відповідність із національним законодавством, яке не передбачало таких обмежувальних грифів. На думку заявника, зазначене підтверджувало, що запитувана інформація не була засекречена, оскільки використання таких обмежувальних грифів було визнано незаконним. Він повторив, що ні Законом України «Про державну таємницю», ні будь-яким іншим нормативно-правовим актом не передбачалося присвоєння таких обмежувальних грифів, як «опублікуванню не підлягає» та «не для друку».
20. 14 жовтня 2009 року Вищий адміністративний суд України відхилив касаційну скаргу заявника. Він встановив таке:
«Відповідно до статті 34 Конституції України та статті 37 Закону України «Про інформацію» не підлягають обов’язковому наданню для ознайомлення за офіційними запитами, зокрема, офіційні документи, які містять у собі інформацію, визнану у встановленому порядку державною таємницею, конфіденційною інформацією, інформацією, що не підлягає розголошенню згідно з іншими законодавчими або нормативними актами. Для ознайомлення з актами глави держави, виданими з обмежувальними грифами, за Законом України «Про державну таємницю» необхідно мати відповідний допуск.
Відмовляючи в задоволенні позову, суди обґрунтовано виходили з того, що інформація, яку запитував Чумак Ю.В., є конфіденційною, не стосується конкретно його і реалізації ним своїх прав та інтересів, а тому її ненадання не порушує прав, свобод і законних інтересів позивача.
За таких обставин, суди дійшли правильного висновку про відмову в задоволенні позову».
ВІДПОВІДНА НОРМАТИВНО-ПРАВОВА БАЗА
I. КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНИ
21. Відповідна стаття Конституції України передбачає: