«1. Закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить Конституції України...».
В. Кодекс України про адміністративні правопорушення
21. Відповідні положення Кодексу у відповідних частинах зазначають таке:
Стаття 185
Злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону, військовослужбовця
«Злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника міліції при виконанні ним службових обов’язків, ... тягне за собою накладення штрафу від восьми до п’ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправні роботи на строк від одного до двох місяців з відрахуванням двадцяти процентів заробітку, а в разі, якщо за обставинами справи, з урахуванням особи порушника, застосування цих заходів буде визнано недостатнім, - адміністративний арешт на строк до п'ятнадцяти діб.».
Стаття 185 - 1
Порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій
«Порушення встановленого порядку організації або проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій тягне за собою попередження або накладення штрафу від десяти до двадцяти п’яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Ті самі дії, вчинені повторно протягом року після застосування заходів адміністративного стягнення або організатором зборів, мітингу, вуличного походу, демонстрації, тягнуть за собою накладення штрафу від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправні роботи на строк від одного до двох місяців з відрахуванням двадцяти процентів заробітку або адміністративний арешт на строк до п’ятнадцяти діб.».
Стаття 185 - 2
Створення умов для організації і проведення з порушенням установленого порядку зборів, мітингів, вуличних походів або демонстрацій
«Надання посадовими особами для проведення з порушенням установленого порядку зборів, мітингів, вуличних походів або демонстрацій приміщень, транспорту, технічних засобів або створення інших умов для організації і проведення зазначених заходів тягне за собою накладення штрафу від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.».
22. Частина 1 статті 268 Кодексу передбачає, inter alia, такі права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності:
«Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката. ...».
23. Право на адвоката у ході провадження у справі про адміністративне правопорушення також гарантується статтею 271 Кодексу.
24. Згідно зі статтею 294 Кодексу рішення суду щодо адміністративного правопорушення може бути оскаржено до суду. Відповідна частина статті щодо компетенції суду передбачає таке:
«Апеляційний суд переглядає справу в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Апеляційний суд може дослідити нові докази, які не досліджувалися раніше, якщо визнає обґрунтованим ненадання їх до місцевого суду або необґрунтованим відхилення їх місцевим судом.».
C. Указ Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР (далі - Указ 1988 року)
25. Указ передбачає порядок подання заяви та надання дозволу на організацію та проведення мітингів, зборів, вуличних походів та демонстрацій. Указ, inter alia, передбачає таке:
«Конституція СРСР відповідно до інтересів народу і з метою зміцнення та розвитку соціалістичного ладу гарантує громадянам СРСР свободи зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій. Здійснення цих політичних свобод забезпечується наданням трудящим та їх організаціям громадських будинків, вулиць, площ та інших місць...
1. Про проведення зборів, мітингу, вуличного походу або демонстрації робиться заява у виконавчий комітет відповідної місцевої Ради народних депутатів...
2. Заява про проведення зборів, мітингу, вуличного походу або демонстрації подається в письмовій формі не пізніш як за десять днів до намічуваної дати їх проведення...
3. Виконавчий комітет Ради народних депутатів розглядає заяву і повідомляє уповноваженим (організаторам) про прийняте рішення не пізніш як за п’ять днів до часу проведення заходу, зазначеного в заяві...
…
6. Виконавчий комітет Ради народних депутатів забороняє збори, мітинг, вуличний похід або демонстрацію, якщо мета їх проведення суперечить Конституції СРСР, конституціям союзних і автономних республік або загрожує громадському порядку і безпеці громадян.».
D. Закон СРСР «Про затвердження указів Президії Верховної Ради СРСР про внесення змін та доповнень до деяких законодавчих актів СРСР» (28 жовтня 1988 року)
26. Затверджуючи цей закон, Верховна Рада СРСР ухвалила низку указів Президії, включаючи вищевказаний Указ від 28 липня 1988 року.
E. Постанова Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР»
27. Постанова, зокрема, передбачає, що:
«... до прийняття відповідних актів законодавства України на території республіки застосовуються акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.».
F. Рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 16 квітня 2004 року «Про порядок організації та проведення у м. Львові зборів, мітингів, пікетувань, вуличних походів і демонстрацій»
28. Цим рішенням запроваджувався порядок організації мирних зібрань у місті Львові. Згідно з цим рішенням гарантувалася свобода зібрання, але вона могла бути обмежена судом з міркувань захисту здоров’я населення, запобігання злочинам, заворушенням та захисту прав інших осіб. З метою заборони таких зборів виконавчий комітет Львівської міської ради міг звернутися до суду. Пункт 7 порядку передбачав, що повідомлення про заплановане зібрання має подаватися принаймні за два робочі дні до запланованої дати проведення.
29. Пункт 14 порядку визначав, що зібрання не може проводитися на проїжджій частині дороги (окрім походів та демонстрацій), на газонах та квітниках або навпроти центрального входу (не ближче, ніж за сім метрів) чи інших входів до адміністративних будинків. Вони також не можуть проводитися у випадку недотримання санітарних норм. Пункт 16 порядку визначав, що проведення зібрання всупереч будь-якому з обмежень, встановлених пунктом 14, вважається порушенням громадського порядку та тягне за собою відповідальність за законом. Пункт 15 також передбачав, що організатори несуть відповідальність за дотримання громадського порядку під час зборів. Пункт 20 також передбачав, що органи влади можуть звертатися до суду з метою притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні цього порядку.
30. 1 червня 2011 року Львівська міська рада скасувала рішення виконавчого комітету від 16 квітня 2004 року та зобов’язала розробити новий порядок проведення таких зборів.
G. Національна практика
1. Рішення Конституційного Суду України від 19 квітня 2001 року у справі щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання
31. У своєму рішенні Конституційний Суд, inter alia, постановив:
«1. ... Міністерство внутрішніх справ України звернулося до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій.
У конституційному поданні зазначається, що відповідно до статті 39 Конституції України громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Разом з тим наголошується, що конкретного строку, протягом якого необхідно сповістити органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування про проведення зазначених акцій, чинним законодавством України не встановлено. У конституційному поданні стверджується, що деякі організатори таких акцій...
... Конституційний Суд України вирішив:
1. Положення частини першої статті 39 Конституції України щодо завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій в аспекті конституційного подання треба розуміти так, що організатори таких мирних зібрань мають сповістити зазначені органи про проведення цих заходів заздалегідь, тобто у прийнятні строки, що передують даті їх проведення. Ці строки не повинні обмежувати передбачене статтею 39 Конституції України право громадян, а мають служити його гарантією і водночас надавати можливість відповідним органам виконавчої влади чи органам місцевого самоврядування вжити заходів щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингів, походів і демонстрацій, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей.
Визначення конкретних строків завчасного сповіщення з урахуванням особливостей форм мирних зібрань, їх масовості, місця, часу проведення тощо є предметом законодавчого регулювання...».
2. Лист Верховного Суду України від 1 березня 2006 року «Практика розгляду судами справ про адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління ( статті 185-185 - 2 Кодексу про адміністративні правопорушення )»
32. В огляді Верховний Суд, inter alia, зазначив таке:
«... В Україні так і не було прийнято закон, в якому було б визначено механізм реалізації права на свободу мирних зборів. Відповідно до Постанови Верховної Ради України від 12 вересня 1991 p. № 1545-ХІІ «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР» залишаються чинними нормативно-правові акти СРСР, які застосовуються у порядку правонаступництва, зокрема Указ Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 p. № 9306-ХІ «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР...».
3. Довідка за квітень 2012 року Вищого Адміністративного Суду України щодо вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами законодавства та під час розгляду та вирішення впродовж 2010-2011 років справ стосовно реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо)
33. У довідці йдеться, inter alia, про таке:
«... Спеціального закону, який регулював би суспільні відносини у сфері мирних зібрань, законодавство України на сьогодні не має. Однією з нагальних проблем, яка повинна бути розв’язана таким законом, є строки сповіщення органів влади про проведення мирного зібрання з метою належного забезпечення безпеки їх проведення. Стаття 39 Конституції України хоча і передбачає завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення мирного зібрання, однак не встановлює конкретних строків такого сповіщення. Невизначеність цього питання викликає різне застосування зазначеної норми Конституції та вказує на необхідність його законодавчого врегулювання...
... У судовій практиці під час вирішення справ щодо обмеження права на мирні зібрання мають місце випадки застосування Порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, встановленого Указом Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року № 9306-ХІ «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР». Такий підхід судів є помилковим.
Оскільки норми цього Указу встановлюють дозвільний (реєстраційний) порядок проведення мирних зібрань та надають право органам влади і місцевого самоврядування заборонити їх проведення, у той час як норми Конституції України передбачають повідомний порядок проведення зібрань (шляхом сповіщення органів влади) та надають повноваження заборонити проведення мирного зібрання тільки суду, зазначений акт не підлягає застосуванню судами під час вирішення судами справ...».
4. Рішення адміністративних судів
34. У рішенні Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 30 березня 2007 року у справі за позовом С. до виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради щодо ухвалення правил проведення масових заходів у місті Дніпропетровську, суд, inter alia, постановив, що порядок реалізації права на свободу зібрання та порядок і підстави для обмеження цього права не були врегульовані законодавством України, а тому рада не мала підстав для ухвалення оскаржених правил, які порушують права громадян.
35. В іншій справі окружний адміністративний суд м. Києва у своєму рішенні від 29 листопада 2011 року обмежив право кількох неурядових громадських організацій та приватних осіб на проведення демонстрації, зокрема, у зв’язку неінформуванням ними за десять днів Київської міської державної адміністрації про свій намір. Суд посилався на Указ 1988 року. Учасники оскаржили це рішення.
16 травня 2012 року Київський апеляційний адміністративний суд скасував рішення суду першої інстанції. У своєму рішенні апеляційний суд зазначив, що Указ 1988 року суперечив Конституції України, оскільки він вимагав від організаторів отримання дозволу на проведення демонстрації та дозволяв органам виконавчої влади забороняти такий захід, натомість стаття 39 Конституції України передбачає, що органи влади лише повідомляються про заплановану демонстрацію, і лише судові органи мають право встановлювати обмеження на її організацію. Він також зазначив, що у своєму рішенні від 19 квітня 2001 року (див. пункт 31 вище) Конституційний Суд України не посилався на Указ 1988 року як на нормативний акт, який має застосовуватися в Україні до правовідносин, про які йдеться. Суд також зазначив, що у матеріалах справи не було жодних документів, які б свідчили, що повідомлення про демонстрацію було подано менше, ніж за 10 днів, і не дозволяло міліції забезпечити громадський порядок під час демонстрації, і що проведення такого заходу могло створити реальну небезпеку виникнення порушень громадського порядку або злочинів чи поставити під загрозу здоров’я населення та наразити на небезпеку права та свободи інших людей. Він дійшов висновку, що рішення суду першої інстанції було несумісним зі статтею 39 Конституції та статтею 11 Конвенції.
36. В іншій справі Київський апеляційний адміністративний суд за позовною заявою Київської міської державної адміністрації своїм рішенням від 11 жовтня 2012 року скасував ухвалу окружного адміністративного суду м. Києва, якою обмежувалася свобода мирних зібрань низки політичних та неурядових громадських організацій. У своєму рішенні Київський апеляційний адміністративний суд зазначив, що при вирішенні справи суд першої інстанції брав до уваги положення Указу 1988 року, тоді як з 1996 року питання проведення мирних зібрань регулювалося Конституцією. Суд також стверджував, що Указ 1988 року суперечив Конституції, оскільки ним передбачалася процедура отримання дозволу на проведення демонстрації, і що указ стосувався проведення таких заходів у країні, що припинила своє існування (СРСР), регулював відносини між громадянами СРСР та виконавчими комітетами Рад народних депутатів, а також розглядав демонстрації на основі їхньої сумісності з Конституцією СРСР, конституціями союзних та автономних республік - тобто, неіснуючими конституціями неіснуючих суб’єктів. Суд також зазначив, що згідно з Конституцією України права та свободи людини, а також відповідні гарантії, можуть визначатися лише законами України.
37. Як стверджує Українська Гельсінська спілка з прав людини, у 2012 році органи влади України у 358 випадках вимагали обмеження мирних зібрань та 90 % таких вимог були задоволені.
Н. Інформаційний лист Міністерства юстиції України від 26 листопада 2009 року
38. На запит народного депутата України Міністерство юстиції надіслало інформаційний лист до неурядової громадської організації у м. Києві. Текст цього листа можна знайти на офіційному веб-сайті Верховної Ради України.
39. У відповідній частині листа йдеться про таке:
«... Слід констатувати, що чинне законодавство з питань організації і проведення мирних заходів є недосконалим. Так, на сьогодні питання організації і проведення мирних заходів регулюються Указом Президії Верховної Ради СРСР від 28 липня 1988 року № 9306 «Про порядок організації проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» (далі - Указ), який згідно з пунктом 1 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України є чинним у частині, що не суперечить Конституції України. Зазначеним Указом визначено, зокрема, осіб, повноважних звертатися до виконавчих органів сільських, селищних, міських рад з повідомленням про проведення мирного заходу, вимоги до змісту такого повідомлення, вимоги щодо забезпечення виконавчими органами сільських, селищних, міських рад умов проведення мирного заходу тощо.
Таким чином, вимоги щодо порядку організації і проведення мирних заходів, строків завчасного сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, документів, які мають бути долучені до заяви про проведення мирного заходу, тощо на даний час законом не врегульовано...
... Враховуючи недосконалість сучасного стану правового регулювання порядку організації і проведення мирних заходів, яке має наслідком негативну практику правозастосування, оскільки правові норми не сформульовані з достатньою чіткістю і неоднозначно тлумачаться суб’єктами відповідних правовідносин (в тому числі органами місцевого самоврядування), лише законодавче врегулювання порядку організації і проведення мирних заходів зможе усунути негативну практику, що склалася.
У зв’язку з необхідністю законодавчого забезпечення реалізації права, встановленого статтею 39 Конституції України, - збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, демонстрації, пікетування, походи, - Міністерством юстиції розроблено проект Закону України «Про порядок організації і проведення мирних заходів», який на даний час внесений Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України (реєстр. № 2450 від 6 травня 2008 року) та 3 червня 2009 року прийнятий парламентом у першому читанні...».
40. Проект закону, зазначений у листі, наразі чекає на друге читання у парламенті.
III. МІЖНАРОДНІ ДОКУМЕНТИ
А. Керівні принципи ОБСЄ щодо свободи мирних зібрань (2007)
41. Керівні принципи у відповідній частині передбачають таке:
Розділ А
Процесуальні питання
«1. Завчасне повідомлення. Законодавчі положення щодо завчасного повідомлення мають передбачити вимогу повідомлення про наміри, а не заяви про надання дозволу на проведення зібрання. Процес повідомлення не повинен бути обтяжливим або бюрократизованим. Строк подання повідомлення не повинен бути надто тривалим, але повинен передбачати адекватний час до заявленої дати проведення зібрання для того, щоб відповідні державні органи мали можливість спланувати та підготуватись до заходу, або для забезпечення можливості завершити розгляд термінової апеляції до будь-якого трибуналу або суду у разі оспорювання законності будь-якого з накладених обмежень. Якщо органи влади не висувають одразу жодних заперечень щодо повідомлення, то організаторам публічного зібрання слід надати можливість провести заявлений захід відповідно до вказаних у повідомленні умов та без будь-яких обмежень.».