«Високі Договірні Сторони зобов’язуються проводити вільні вибори з розумною періодичністю шляхом таємного голосування в умовах, які забезпечують вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу».
А. Прийнятність
1. Відповідність критерію ratione personae
(а) Статус потерпілого заявника
59. Уряд доводив, що заявник не міг вважатися потерпілим від стверджуваного порушення статті 3 Першого протоколу до Конвенції, оскільки дострокове припинення його повноважень як народного депутата було лише передбачуваним наслідком його власних дій.
60. Заявник заперечив. Він стверджував, що не міг очікувати, що його вихід з депутатської фракції призведе до дострокового припинення його повноважень як народного депутата.
61. Суд зазначає, що поняття «потерпілий» у розумінні статті 34 Конвенції визначає особу чи осіб прямо чи опосередковано постраждалих від відповідного стверджуваного порушення (див. рішення у справі «Валліанатос та інші проти Греції» [ВП] (Vallianatos and Others v. Greece) [GC], заяви № 29381/09 та № 32684/09, пункт 47, ЄСПЛ 2013 (витяги)).
62. У цій справі не оскаржувалося, що дострокове припинення повноважень заявника як народного депутата безпосередньо стосувалося його пасивного виборчого права за статтею 3 Першого протоколу до Конвенції. Тому він може вважатися потерпілим від стверджуваного порушення.
63. Отже, заперечення Уряду має бути відхилено.
(b) Відповідальність держави
64. Уряд також стверджував, що у цій справі держава не несла жодної відповідальності, оскільки повноваження заявника як народного депутата були припинені рішенням політичної партії, а не державного органу.
65. Заявник заперечив проти цього аргументу. Він зазначив, що питання дострокового припинення повноважень народних депутатів регулюється правилами, встановленими державою. Заявник також наголосив, що виключно держава мала забезпечити дотримання його права після обрання його членом національного законодавчого органу.
66. Суд зазначив, що, хоча інші положення Конвенції та протоколів до неї гарантують права, стаття 3 Першого протоколу до Конвенції сформульована як зобов’язання Високих Договірних Сторін проводити вибори, які забезпечують вільне вираження думки народу, а не як конкретне право чи свободу. Беручи до уваги travaux preparatoires до статті 3 Першого протоколу і те, як це положення тлумачилося в контексті Конвенції в цілому, Суд встановив, що стаття 3 Першого протоколу до Конвенції гарантує права особи, включаючи право голосу та право бути обраним. Він висловив думку, що особливе формулювання цього положення можна пояснити бажанням надати більшої урочистості зобов’язанню, узятому на себе Договірними державами, і наголосив, що це сфера, в якій вони зобов’язані вживати позитивних заходів, а не просто утримуватися від втручання (див. рішення у справах «Матьє-Могін та Клерфейт проти Бельгії» (Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium), від 02 березня 1987 року, пункт 50, Серія A № 113 та «Херст проти Сполученого Королівства (№ 2)» [ВП] (Hirst v. the United Kingdom (no. 2)) [GC], заява № 74025/01, пункти 56 і 57, ЄСПЛ 2005-IX).
67. Зазначений принцип вказує, що держава повинна регулювати питання, пов’язані з виборами.
68. Суд також постановив, що держава не може звільнити себе від відповідальності за Конвенцією, делегуючи свої зобов’язання приватним організаціям або окремим особам (див., mutatis mutandis, рішення у справі «Котов проти Росії» [ВП] (Kotov v. Russia) [GC], заява № 54522/00, пункт 92, від 03 квітня 2012 року).
69. Суд погоджується з аргументом заявника, що держава була зобов’язана забезпечити його право балотуватися на виборах і, після обрання, право бути народним депутатом. Отже, держави несла відповідальність за стверджуване втручання в це право.
70. Таким чином, Суд відхиляє і це заперечення Уряду.
2. Вичерпання національних засобів юридичного захисту
(а) Доводи сторін
(і) Стосовно неоскарження заявником постанови ВАСУ від 28 липня 2016 року
71. Уряд стверджував, що, як випливає з постанови ВАСУ від 28 липня 2016 року, заявник мав право звернутися до Верховного Суду України із заявою про її перегляд, чого він не зробив. У зв’язку з цим Уряд зауважує, що 03 листопада 2019 року Верховний Суд повернув заяву у подібній справі без розгляду лише у зв’язку з несплатою судового збору (див. пункт 40).
72. Таким чином, Уряд доводив, що заявник не вичерпав доступних національних засобів юридичного захисту.
73. Заявник стверджував, що, хоча постанова ВАСУ від 28 липня 2016 року дійсно містила посилання на частину сьому статті 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України, на підставі якої можна було подати заяву про перегляд до Верховного Суду України, це посилання мало бути помилковим. У зв’язку з цим заявник зазначив, що відповідачем у його справі була політична партія, тоді як відповідне положення законодавства стосувалося розгляду скарг щодо актів, дій чи без діяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції або Кваліфікаційно- дисциплінарної комісії прокурорів.
74. Стосовно справи, на яку посилався Уряд (див. пункти 40 і 71), заявник зазначив, що 03 червня 2016 року (тобто, більш ніж за місяць до ухвалення постанови у справі заявника) ВАСУ справді розглянув дуже схожу справу та зазначив, що його постанова була остаточною і оскарженню не підлягала (див. пункт 40). Тим не менш, позивач у тій справі подав заяву до Верховного Суду України про перегляд, але його заява була повернута без розгляду у зв’язку з несплатою судового збору. На думку заявника, це не означало, що Верховний Суд в іншому випадку продовжив би розгляд вказаної справи.
(іі) Стосовно неоскарження заявником рішення ЦВК від 28 березня 2016 року
75. Уряд також стверджував, що якби заявник вважав, що держава порушила його права, він мав би оскаржити до національних судів рішення ЦВК від 28 березня 2016 року, «на підставі якого його повноваження як [народного депутата] були припинені». На думку Уряду, те, що заявник цього не зробив, свідчило, що він не вичерпав доступних йому національних засобів юридичного захисту.
76. Заявник у відповідь стверджував, що у відповідному рішенні ЦВК дострокове припинення його повноважень лише згадувалося як встановлений факт, і оскаржувати його не було б сенсу.
(b) Оцінка Суду
77. Суд посилається на принципи, що регулюють вичерпання національних засобів юридичного захисту, наведені, зокрема, в його рішенні у справі «Женевська спільнота профспілок проти Швейцарії» [ВП] [ image ] [GC], заява № 21881/20, пункти 138–145, від 27 листопада 2023 року).
(і) Стосовно неоскарження заявником постанови ВАСУ від 28 липня 2016 року
78. На думку Суду, Уряд не довів, що заява заявника про перегляд до Верховного Суду України мала б якісь шанси на успіх. Дійсно, як зазначив заявник, в єдиній справі, на яку посилався Уряд для порівняння, постанова ВАСУ була остаточною і оскарженню не підлягала (див. пункт 40). Хоча у своїй постанові за позовом заявника ВАСУ посилався на положення законодавства, яке передбачало подальший перегляд, це положення було незастосовним за обставин справи (див. пункти 14, 25 і 26).
(і) Стосовно неоскарження заявником рішення ЦВК від 28 березня 2016 року
79. Суд зазначає, що, як вказав заявник, його повноваження як народного депутата були припинені не ЦВК, а позачерговим з’їздом партії «Блок Петра Порошенка «Солідарність»». ЦВК лише посилалася на це рішення як на підставу для оголошення іншого кандидата зі списку партії обраним до Верховної Ради України замість заявника (див. пункт 11). Уряд не пояснив, як оскарження рішення ЦВК могло б виправити ситуацію заявника.
(іі) Висновок
80. З цього випливає, що заперечення Уряду щодо невичерпання національних засобів юридичного захисту мають бути відхилені за обома пунктами.
3. Дотримання шестимісячного строку
81. В якості альтернативи своїм розглянутим раніше запереченням, Уряд стверджував, що заявник не дотримався шестимісячного строку, який слід було обчислювати або з 25 березня 2016 року (дата відповідного рішення позачергового з’їзду політичної партії), або з 28 березня 2016 року (дата ухвалення рішення ЦВК).
82. Заявник стверджував, що йому не можна дорікнути щодо застосування засобу юридичного захисту, який вважався ефективним на момент подій. Тому він вважав, що не було підстав для обчислення шестимісячного строку з дат, зазначених Урядом.
83. Згідно з усталеною практикою Суду, чинною на момент подій, перебіг шестимісячного строку починається з дати ухвалення остаточного рішення у процесі вичерпання національних засобів юридичного захисту (див., наприклад, рішення у справі «Лекіч проти Словенії» [ВП] [ image ] [GC], заява № 36480/07, пункт 65, від 11 грудня 2018 року).
84. Суд зазначає, що, висуваючи це заперечення, Уряд не оскаржував компетенцію ВАСУ розглядати позови щодо дострокового припинення повноважень народного депутата, а також не посилався на конкретні причини, чому заявник мав вважати цей засіб юридичного захисту очевидно безуспішним.
85. Отже, зазначаючи, що заявник подав свою заяву менше, ніж через шість місяців після постанови ВАСУ, Суд відхиляє заперечення Уряду щодо недотримання шестимісячного строку.
4. Висновок щодо прийнятності
86. Суд зазначає, що ця заява не є ані явно необґрунтованою у розумінні підпункту «а» пункту 3 статті 35 Конвенції, ані неприйнятною з будь-яких інших підстав. Тому вона має бути визнана прийнятною.
В. Суть
1. Доводи сторін
(а) Заявник
87. Заявник стверджував, що, хоча Конституція України передбачала дострокове припинення повноважень народного депутата у разі виходу народного депутата з депутатської фракції політичної партії, за списком якої його було обрано, у відповідному конституційному положенні передбачалося, що це могло бути зроблено «на підставі закону». Заявник наголосив, що такий закон ніколи не ухвалювався. Він також стверджував, що підхід Конституційного Суду України до цього питання з часом змінився: якщо у 2008 році він постановив, що конституційні положення щодо дострокового припинення повноважень народного депутата залишалися застосовними навіть за відсутності уточнюючого законодавства, то у 2017 році він постановив, що дострокове припинення повноважень народного депутата за частиною шостою статті 81 Конституції України можливе лише на підставі закону, який визначав умови та порядок їхнього припинення.
88. Заявник також звернув увагу Суду на той факт, що до дострокового припинення його повноважень як народного депутата в історії Верховної Ради України не було подібних випадків: жоден з народних депутатів, які вийшли з депутатської фракції політичної сили, за списком якої були обрані, не були позбавлені достроково свого депутатського мандату з цієї причини.
89. Посилаючись на наведені міркування заявник стверджував, що втручання в його пасивне виборче право не могло вважатися законним.
90. Заявник також стверджував, що навіть припустивши, що оскаржуваний захід міг бути спрямований на «підтримання партійної дисципліни», він був вкрай непропорційним.
91. Насамкінець, посилаючись на послідовну критику чинного законодавства Венеціанською комісією, заявник доводив, що дострокове припинення депутатських повноважень у зв’язку з виходом з політичної фракції було неприйнятним у демократичному суспільстві.
(b) Уряд
92. Уряд доводив, що держава не перевищила своїх широких меж розсуду, і запропонував Суду оцінити обставини, які призвели до подання цієї заяви, у контексті політичного розвитку країни та його особливостей.
93. Уряд стверджував, що порядок дострокового припинення повноважень народного депутата в Україні був вичерпно та чітко наведений в Конституції України. Він зазначив, що Конституційний Суд України у своїх рішеннях чітко дав зрозуміти, що уточнююче законодавство потрібним не було.
94. Уряд стверджував, що, добровільно вийшовши з депутатської фракції політичної партії, за списком якої його було обрано, заявник фактично відмовився від свого мандата народного депутата.
95. Тому Уряд стверджував, що порушення статті 3 Першого протоколу до Конвенції не було.
2. Оцінка Суду
(а) Загальні принципи, встановлені у практиці Суду
96. Суд повторює, що гарантовані статтею 3 Першого протоколу до Конвенції права мають вирішальне значення для встановлення та підтримання основ ефективної та дієвої демократії, що керується принципом верховенством права (див., серед багатьох інших джерел, рішення у справах «Тенасе проти Молдови» [ВП] [ image ] [GC], заява № 7/08, пункт 154, ЄСПЛ 2010, та «Селахаттін Демірташ проти Туреччини (№ 2)» [ВП] [ image ] [GC], заява № 14305/17, пункт 382, від 22 грудня 2020 року).
97. Суд постановив, що стаття 3 Першого протоколу до Конвенції гарантує права особистості, в тому числі право балотуватися на виборах, яке виходить за межі простої можливості брати участь у виборах в якості кандидата. Після обрання відповідна особа також повинна мати право бути членом парламенту (див., серед інших джерел, згадане рішення у справі «Селахаттін Демірташ проти Туреччини (№ 2)» [ image ], пункт 386). Згідно з практикою Суду це право було б просто ілюзорним, якби обраного представника можна було б свавільно позбавити цього права в будь-який момент (там само).
98. Права, закріплені у статті 3 Першого протоколу до Конвенції, не є абсолютними. Існує простір для «опосередкованих обмежень» і Договірні держави мають широкі межі розсуду в цій сфері (див., наприклад, рішення у справі «Паксас проти Литви» [ВП] (Paksas v. Lithuania) [GC], заява № 34932/04, пункт 96, ЄСПЛ 2011 (витяги), та згадане рішення у справі «Селахаттін Демірташ проти Туреччини (№ 2)» [ image ], пункт 387).
99. Хоча межі розсуду Договірних держав є широкими, вони не є всеохоплюючими. Суд повинен в кінцевому підсумку визначити, чи було дотримано вимоги статті 3 Першого протоколу до Конвенції; він повинен переконатися, що умови не обмежують відповідні права такою мірою, щоб порушити саму їхню суть і позбавити їх ефективності; вони відповідають вимозі законності; вони запроваджені для досягнення законної мети; і що застосовані засоби не є непропорційними або свавільними (див. рішення у справі «Політична партія «Патрія» та інші проти Республіки Молдова» (Political Party “Patria” and Others v. the Republic of Moldova), заява № 5113/15 та 14 інших заяв, пункт 32, від 04 серпня 2020 року, з подальшими посиланнями на практику).
100. Суд посилається на свою усталену практику стосовно того, що оскаржуваний захід повинен мати певну підставу у національному законодавстві, а також бути сумісним з принципом верховенства права, який безпосередньо згадується у преамбулі Конвенції та є невід’ємною частиною всіх її статей. Поняття «законність» або «передбачено законом» у розумінні Конвенції та практиці Суду також стосуються якості відповідного закону, вимагаючи, щоб він був доступним для відповідних осіб та передбачуваним щодо своїх наслідків (див., наприклад, рішення у справі «Жданока проти Латвії (№ 2)» [ image ], заява № 42221/18, пункт 51, від 25 липня 2024 року).
101. Суд встановлював, що закон є «передбачуваним», коли особа здатна — за необхідності за допомогою відповідної консультації — передбачати тією мірою, що є розумною за відповідних обставин, наслідки, які може потягнути за собою його конкретна дія, і коли він вказує межі дискреційних повноважень, наданих компетентним органам державної влади, та спосіб їхньої реалізації з достатньою точністю, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (див. рішення у справі «Кокедхіма проти Албанії» [ image ], заява № 55159/16, пункт 53, від 11 червня 2024 року).
102. Оцінюючи, чи переслідує законну мету обмеження прав, закріплених у статті 3 Першого протоколу до Конвенції, Суд зазначив, що стаття 3 Першого протоколу до Конвенції не обмежується конкретним переліком «законних цілей», як ті, що перелічені у статтях 8–11 Конвенції, і Договірні держави можуть вільно посилатися на мету, не включену до цього переліку, для обґрунтування обмеження, за умови, що за конкретних обставин справи доведена сумісність цієї мети з принципом верховенства права та загальними цілями Конвенції (див. рішення у справі «Жданока проти Латвії» [ВП] [ image ] [GC], заява № 58278/00, пункт 115 (b), ЄСПЛ 2006-IV).
103. Крім того, концепція «опосередкованих обмежень» за статтею 3 Першого протоколу до Конвенції (див. пункт 98) означає, що Суд не використовує традиційні критерії «необхідності» або «нагальної соціальної потреби», застосовні в контексті статей 8–11 Конвенції. Розглядаючи дотримання статті 3 Першого протоколу до Конвенції, Суд зосереджується, головним чином, на двох критеріях: чи мало місце свавілля або відсутність пропорційності, та чи перешкоджало обмеження вільному вираженню думки народу (там само, пункт 115 (c)).
104. Насамкінець Суд постановляв, що Конвенція встановлює тісний зв’язок між ефективною політичною демократією та ефективним функціонуванням парламенту. Отже, не може бути сумнівів, що ефективне функціонування парламенту є ключовою цінністю для демократичного суспільства (див. рішення у справі «Карачонь та інші проти Угорщини» [ВП] [ image ] [GC], заяви № 42461/13 і № 44357/13, пункт 141, від 17 травня 2016 року).
(b) Застосування зазначених принципів у цій справі
105. Не заперечується, що дострокове припинення повноважень заявника як народного депутата Верховної Ради України становило втручання в його права, захищені статтею 3 Першого протоколу до Конвенції.
106. Сторони також погоджуються, що оскаржуваний захід ґрунтувався на пункті 6 частини другої та частині шостій статті 81 Конституції України (див. пункти 19, 87 і 93). Першочергове питання, що є предметом спору, стосується передбачуваності цих конституційних положень. Згідно з твердженнями заявника вони не повинні були застосовуватися до його справи за відсутності спеціального чинного закону, тоді як Уряд стверджував, що ці положення були як застосовними, так і самодостатніми. Обидві сторони посилалися на відповідну практику Конституційного Суду України, яку вони вважали такою, що підтверджувала їхні відповідні аргументи (див. пункти 87 і 93).
107. Суд зазначає, що згідно з послідовним підходом Конституційного Суду України конституційні положення є положеннями прямої дії, незалежно від прийняття будь-якого додаткового законодавства (див., зокрема, пункт 33). Всупереч аргументам Уряду, Конституційний Суд України ніколи не розглядав питання про необхідність окремого відповідного закону як такого, про який йдеться у частині шостій статті 81 Конституції України. Фактично, у своєму рішенні від 25 червня 2008 року він прямо зазначив, що «порядок та підстави дострокового припинення повноважень народного депутата [повинні] визначатися виключно законом». Проте Конституційний Суд України зазначив, що питання законодавчого врегулювання не належало до його повноважень. Згідно з принципом прямої дії конституційних положень він постановив, що «до законодавчого врегулювання вимог пункту 6 частини другої, частини шостої статті 81 Конституції України, ... питання дострокового припинення повноважень народного депутата [повинні регулюватися відповідними конституційними положеннями] (див. пункт 37). У своєму рішенні від 21 грудня 2017 року Конституційний Суд України також зазначив, що дострокове припинення повноважень народного депутата можливе лише на підставі закону, в якому визначені умови і порядок такого припинення (див. пункт 39).
108. На момент оскаржуваного втручання у цій справі законодавче регулювання питання дострокового припинення повноважень народного депутата у зв’язку з невходженням або неможливістю залишитися у депутатській фракції політичної партії (або виборчого блоку), за списком якої було обрано народного депутата, не виходило за межі конституційних положень (пункт 6 частина друга та частина шоста статті 81), лише констатуючи існування такої можливості. Іншими словами, не існувало нормативно-правової бази, яка б визначала обсяг дискреційних повноважень, наданих політичним партіям згідно з конституційними положеннями, та порядок їхньої реалізації; а також не існувало норм стосовно порядку, якого слід було дотримуватися, або гарантій, які слід було запровадити проти зловживань.
109. Суд також вважає за доречне, що стаття 79 Конституції України, яка містить текст присяги, яку мають складати народні депутати перед вступом на посаду, передбачає, що вони повинні представляти український народ та виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників (див. пункт 22). Той самий принцип підтверджено у статті 1 Закону України «Про статус народного депутата України», яка прямо зазначає, що народні депутати отримують свої повноваження від народу (див. пункт 28). Крім того, перелік підстав для дострокового припинення повноважень народного депутата за статтею 4 цього закону не передбачає невходження до депутатської фракції або вихід з неї [народного депутата], обраного від політичної партії (виборчого блоку), що утворює цю фракцію (див. пункт 29).
110. Незважаючи на багаторазові випадки виходу народних депутатів з депутатської фракції політичної партії, за списком якої вони були обрані до Верховної Ради України, конституційні положення, що передбачають дострокове припинення повноважень народного депутата з цієї підстави, ніколи не застосовувалися на практиці до подій цієї справи. Також варто зазначити, що партія «Блок Петра Порошенка «Солідарність»» вирішила припинити повноваження двох із десяти народних депутатів, обраних за її списком, які вийшли з її депутатської фракції. Залишилося незрозумілим, якими критеріями партія керувалася під час вибору саме цих двох народних депутатів (у тому числі заявника).
111. За цих обставин Суд вважає, що заявник не міг обґрунтовано передбачити, що його вихід з депутатської фракції партії «Блок Петра Порошенка «Солідарність»» призведе до дострокового припинення його повноважень як народного депутата.
112. Крім того, не існувало жодної нормативно-правової бази, не кажучи вже про належну, яка б забезпечувала за своєю суттю ефективний захист його пасивного виборчого права від зловживань. Дійсно, ситуація, коли політична партія користувалася необмеженими дискреційними повноваженнями щодо того, чи припиняти повноваження народного депутата, який вийшов з її депутатської фракції, і якщо так, то коли, без жодних пояснень та порядку, яких слід було дотримуватися (див. пункти 101 і 108), могла тлумачитися лише як фактичне виключення таких рішень зі сфери дії закону. Тому це було несумісним з принципом верховенства права.
113. Отже, Суд доходить висновку, що втручання у пасивне виборче право заявника було незаконним.
114. Зазначеного висновку в принципі було б достатньо для Суду, щоб встановити порушення статті 3 Першого протоколу до Конвенції. Однак Суд зазначає, що обставини цієї справи також порушують серйозне питання пропорційності, без розгляду якого його аналіз був би неповним і ризикував би дати хибний сигнал, що дострокове припинення повноважень народного депутата політичною партією було б прийнятним у іншому випадку.
115. Суд наголошує, що він послідовно постановляв, що він повинен враховувати відповідні міжнародні документи та звіти, зокрема інших органів Ради Європи, з метою тлумачення гарантій Конвенції та встановлення, чи існує спільний європейський стандарт у цій галузі. Саме Суд повинен вирішити, які міжнародні документи та звіти він вважає відповідними та яку вагу їм надавати (див. згадані рішення у справах «Тенасе проти Молдови» [ image ], пункт 176, та «Мугеманганго проти Бельгії» (Mugemangango v. Belgium), пункт 99).
116. Суд бере до уваги позицію, яку послідовно висловлювала Венеціанська комісія та підтримували ПАРЄ і ОБСЄ/БДІПЛ, згідно з якою імперативний мандат або аналогічна практика суперечать принципу вільного та незалежного мандату, який є частиною європейської конституційної традиції (див. пункти 41–56). Суд не має підстав застосовувати інший підхід.
117. Крім того, в згаданому рішенні у справі «Пауновіч і Мілівоєвіч проти Сербії» [ image ], пункт 63), яке стосувалася «імперативного мандату» в Сербії, хоча він й не вважав за необхідне аналізувати аспект пропорційності, Суд чітко підтримав позицію Конституційного Суду Сербії, згідно з якою «депутати парламенту були наділені повноваженнями від народу, а не від своєї партії».
118. Суд не сумнівається, що зміцнення партійної дисципліни та роздробленості фрагментації депутатських блоків є важливими для забезпечення ефективного функціонування парламенту (див. пункт 104). Суд поділяє висновок Венеціанської комісії, що там, де поширені міжпартійні переходи, воля виборців порушується, тому законним є запровадження контрзаходів, що запобігатимуть «продажу» мандатів або голосів (див. пункт 54). Однак було б неприйнятним під приводом таких контрзаходів ставити політичні партії над електоратом та надавати їм повноваження анулювати результати виборів, як це було de facto зроблено в цій справі.
119. Підсумовуючи, Суд вважає, що оскаржуваний захід у цій справі був не лише незаконним (див. пункт 113), але й явно непропорційним та перешкоджав вільному вираженню думки народу у виборі законодавчого органу.
120. Таким чином, було порушено статтю 3 Першого протоколу до Конвенції.
II. ЗАСТОСУВАННЯ СТАТТІ 41 КОНВЕНЦІЇ
121. Стаття 41 Конвенції передбачає: