«...
2. Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб’єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом ...
...».
II. РІШЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
39. У пункті 2 параграфу 34 Регламенту Конституційного Суду України у редакції, чинній на момент подій, зазначено, що учасники конституційного провадження (визначені в Законі України «Про Конституційний Суд України» як суб’єкти права на конституційне подання і конституційне звернення, їхні представники, а також залучені до участі у розгляді справи органи та посадові особи, свідки, експерти та перекладачі) мали право ознайомлюватися з матеріалами справи.
40. 30 серпня 2011 року Голова Конституційного Суду України видав Розпорядження № 57/2011, затвердивши перелік відомостей, доступ до яких був обмежений:
«Перелік відомостей, створених у Конституційному Суді України, які містять службову інформацію і яким надається гриф «Для службового користування»
1. Відомості щодо конституційних подань та конституційних звернень на всіх стадіях конституційного провадження, які передують прийняттю рішень:
- аналіз, узагальнення, доповідні записки, науково-експертні висновки, проекти рішень, попередні висновки, запити суддів та матеріали їх виконання, ухвали колегій суддів, доручення судді щодо підготовки ухвал, рішень, висновків та матеріали про їх виконання, державні книги реєстрації актів Конституційного Суду України та інша інформація, створена суддями Конституційного Суду України, структурними підрозділами Секретаріату Конституційного Суду, а також стенограми і протоколи засідань та пленарних засідань Конституційного Суду України;
...».
Відомостям, зазначеним у пунктах 2-4 переліку, також надавався гриф «Для службового користування», а саме: (i) внутрівідомчій службовій кореспонденції щодо розроблення напрямів діяльності суду; (ii) інформації стосовно інформаційної безпеки, а також здійснення внутрівідомчої роботи щодо надання допуску до таємної інформації та мобілізаційної роботи; та (iii) інформації щодо охорони об’єктів суду та його захищених ліній зв’язку.
41. 24 липня 2014 року Голова Конституційного Суду України затвердив новий перелік відомостей, яким надавався гриф «Для службового користування». Матеріали щодо справ, які перебували на розгляді суду, були вилучені з переліку. Конституційний Суд України почав систематично публікувати на своєму вебсайті конституційні звернення, подані громадськими діячами (зокрема, Президентом України та народними депутатами).
III. ВІДПОВІДНІ МІЖНАРОДНІ МАТЕРІАЛИ
42. У відповідних частинах Резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи від 25 грудня 2008 року № 1165 щодо права на приватність зазначено:
«6. Асамблея усвідомлює, що приватність особи часто порушується навіть у країнах, де існує спеціальне законодавство для її захисту, оскільки інформація про приватне життя стала дуже прибутковим товаром для певних видів засобів масової інформації. Потерпілими у більшості випадків стають громадські діячі, оскільки подробиці їхнього приватного життя стимулюють продаж продукції. Водночас громадські діячі повинні усвідомлювати, що становище, яке вони займають у суспільстві,- у більшості випадків за власним вибором - автоматично збільшує тиск на їхню приватність.
7. Громадські діячі - це особи, які обіймають посади державної служби та/або використовують державні ресурси, та, у більш широкому сенсі, всі ті, хто відіграє роль у громадському житті, чи то в політичній, економічній, мистецькій, соціальній, спортивній чи будь-якій іншій сфері.
8. Часто через однобічне тлумачення права на свободу слова та самовираження, гарантованого статтею 10 Європейської конвенції про захист прав людини, засоби масової інформації порушують приватність осіб, посилаючись на право їхніх читачів знати все про громадських діячів.
9. Певні факти, пов’язані з приватним життям громадських діячів, зокрема політиків, дійсно можуть цікавити громадян, і тому законно інформувати про них читачів, які також є виборцями.
10. Тому необхідно знайти спосіб встановити баланс між реалізацією двох основоположних прав, які гарантуються Європейською конвенцією про захист прав людини: права на повагу до приватного життя та права на свободу вираження поглядів.».
ПРАВО
I. ОБ’ЄДНАННЯ ЗАЯВ
43. Беручи до уваги схожість предмета заяв, Суд вважає за доцільне розглянути їх спільно в одному рішенні.
II. СТВЕРДЖУВАНі ПОРУШЕННЯ СТАТТІ 10 КОНВЕНЦІЇ
44. Заявник скаржився на те, що відмова органів державної влади надати йому доступ до інформації, про яку він запитував, становила порушення його прав за статтею 10 Конвенції, яка передбачає:
«1. Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.
2. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.».
А. Прийнятність
1. Доводи сторін
(а) Уряд
(і) Відсутність суттєвої шкоди: у зв’язку з обома заявами
45. Уряд стверджував, що в обох випадках заявник не зазнав суттєвої шкоди. Він був відомим журналістом і восени 2014 року навіть став народним депутатом. Хоча запитувана ним інформація викликала інтерес у суспільства, вона безпосередньо не стосувалася заявника. Він був лише одним із багатьох журналістів, які хотіли отримати цю інформацію. Незалежно від того, чи було йому надано таку інформацію чи відмовлено у її наданні, це не могло заподіяти йому будь-якої матеріальної чи моральної шкоди.
46. Щодо другої заяви поведінка заявника вказувала, що запитувана ним інформація мала для нього невелике значення (див. пункт 50).
47. Також були об’єктивні умови для застосування правила «відсутності суттєвої шкоди». Зокрема, існувала усталена практика щодо права на одержання інформації та свободу інформації. У 2014 році внаслідок протестів «Євромайдану», в яких заявник брав активну участь, в Україні змінився Уряд. У результаті цих змін маєток «Межигір’я» було повернуто державі, а його колишній власник, колишній Президент України В. Янукович, був оголошений у розшук у зв’язку з кримінальними обвинуваченнями. Внаслідок цього обставини приватизації маєтку більше не становили «особливого інтересу» для українського суспільства.
48. Щодо другої заяви також були дотримані об’єктивні умови для застосування цього правила. Хоча Закон України «Про засади державної мовної політики» справді викликав суспільний інтерес, але нетривалий процес перегляду відповідності його Конституції України - ні. Передчасний запит заявника на інформацію щодо цього провадження не мав суттєвих наслідків. У своїй практиці Суд встановив, що повага до прав людини не вимагала від Суду продовжувати розгляд заяв, коли відповідне законодавство змінилося і скарга до Суду представляла виключно історичний інтерес (посилання на рішення у справі «Леже проти Франції» (вилучення з реєстру) (<...>), заява № 19324/02, пункт 51, від 30 березня 2009 року, та ухвалу щодо прийнятності у справі «Іонеску проти Румунії» (Ionescu v. Romania), заява № 36659/04, пункт 39, від 01 червня 2010 року).
(іі) Застосовність статті 10 Конвенції та стверджуване зловживання правом на подання заяви у зв’язку з другою заявою
49. Уряд стверджував, що заявник не переслідував жодної справді важливої мети, вимагаючи інформацію від Конституційного Суду України. У своєму запиті на інформацію заявник не вказав жодної такої мети, лише зазначив, що запитувана інформація становила суспільний інтерес (див. пункт 22). Він ніколи конкретно не пояснював, чому ця інформація була необхідна для реалізації його права на свободу вираження поглядів. Заявник не публікував жодної статті з цього питання, і був відомий своїми статтями з критикою високопосадовців. Коли національне законодавство обмежувало доступ до певної інформації протягом конкретного періоду часу, у цій справі протягом конституційного провадження, саме запитувач мусив пояснити, чому інформація була необхідна невідкладно. Заявник не довів існування такої невідкладності.
50. У задоволенні запиту заявника на інформацію було відмовлено, оскільки відповідне конституційне провадження перебувало на стадії, яка передувала прийняттю рішення. Заявник міг повторно звернутися, щойно провадження у справі завершилося або після внесення змін до правил Конституційного Суду України щодо поширення інформації (див. пункти 28 та 41); проте він цього не зробив. На думку Уряду, це вказувало, що метою заявника було не одержання інформації, а «покарання» Конституційного Суду України за первинну відмову у наданні інформації шляхом встановлення порушення Європейським судом з прав людини, отримання відшкодування шкоди та використання остаточного рішення Європейського суду для політичних цілей. Таким чином, Уряд стверджував, що дії заявника становили зловживання правом на подання індивідуальної заяви.
(b) Заявник
51. Заявник стверджував, що як із суб’єктивної, так і об’єктивної точок зору критерій «відсутності суттєвої шкоди» був незастосовний у його справі. Також не було зловживання правом на подання заяви.
52. Заявник прагнув одержати інформацію для своєї роботи як журналіст та «громадський наглядач» стосовно питань, що мали велике значення для суспільства, і для цього витратив багато часу та грошей на розгляд справ у судах. Зокрема, питання мовної політики мало особливе соціальне значення в Україні, де з моменту проголошення незалежності у 1991 році статус російської мови був предметом інтенсивних публічних дискусій. Було також порушено питання імплементації в Україні Європейської хартії регіональних мов або мов меншин. Ці питання мали конкретний вплив на засоби масової інформації, зокрема аудіовізуальні медіа, на які поширювалися норми мовної політики. Запитувана заявником інформація була готовою та доступною.
53. Стосовно суб’єктивного критерію заявник зазначив, що на момент подій він був відомим журналістом, який прославився своєю роботою у сфері української політики, зокрема вивченням питання корупції у вищих ешелонах влади. Для такої роботи була необхідна інформація, у тому числі з офіційних джерел. У період з 2010 до 2012 року він опублікував понад 200 статей в «Українській правді», найпопулярнішому українському інтернет-виданні, а також публікував статті щодо мовної політики.
54. Стосовно його першої заяви заявник стверджував, що його підозри в існуванні корупції під час приватизації маєтку «Межигір’я» не могли бути обґрунтовані у зв’язку з таємницею, яка охоплювала ці операції, і забороною у доступі до офіційної інформації з цього питання. Хоча заявник не був єдиним журналістом, який цікавився цим питанням, він опублікував найбільше статей на цю тему і був одним із найвідоміших журналістів, які займалися цим питанням, а також брав активну участь у розслідуванні стверджуваної корупції колишнього Президента України В. Януковича. Насправді, наскільки було відомо заявнику, жоден журналіст не звертався до Суду щодо цього. У зв’язку з питанням доступу журналіста до інформації було б неправильно вимагати від нього доведення, що він зазнав будь-якої шкоди особисто, оскільки це було принциповим питанням, і він виконував роль громадського «наглядача».
55. Стосовно його другої заяви заявник заперечив проти твердження Уряду, що його не цікавила мовна політика, та посилався на свої публікації на цю тему (див. пункт 20). Його запит на інформацію не був спонтанним кроком, а скоріше безпосередньо пов’язаним з його спеціалізацією як журналіста. Відмова у наданні інформації перешкодила йому поінформувати громадськість про те, як обрані нею представники впливали на мовну політику.
56. Стосовно об’єктивного критерію, то дійсно існувала практика щодо доступу до інформації, але її не можна було назвати усталеною, і, крім того, на момент подання заяв практики щодо України з цього питання не було. Звичайно, суспільний інтерес до цього питання значно зменшився з 2014 року, коли відповідний маєток було повернуто державі. Доступ до публічної інформації також покращився. Однак не можна сказати, що в Україні більше не виникало проблем у зв’язку з цим або що українська практика відповідала «міжнародним демократичним стандартам». У будь-якому випадку зміна ситуації у 2014 році не могла змінити спосіб, в який органи державної влади та суди відмовили у задоволенні вимог заявника щодо цього і з яким заявник принципово не погоджувався.
57. У справі порушувалося питання загального характеру, і це означало, що «повага до прав людини» вимагала його розгляду незалежно від оцінки індивідуальної шкоди, завданої заявнику.
2. Оцінка Суду
(а) Застосування підпункту «b» пункту 3 статті 35 Конвенції
58. Порушене у цій заяві питання виходить за межі особистих інтересів заявника і стосується важливого принципового питання, а саме доступу до інформації у контексті журналістської діяльності. Тому Суд не вбачає підстав відхиляти справу з посиланням на підпункт «b» пункту 3 статті 35 Конвенції (див. рішення у справах «Берладір та інші проти Росії» (Berladir and Others v. Russia), заява № 34202/06, пункт 34, від 10 липня 2012 року, та «Михайлова проти Росії» (Mikhaylova v. Russia), заява № 46998/08, пункт 49, від 19 листопада 2015 року).
(b) Застосовність статті 10 Конвенції
(і) Відповідні загальні принципи
59. Суд роз’яснив принципи, які слід застосовувати під час оцінки того, чи є відмова в доступі до інформації втручанням у свободу вираження поглядів в рішенні у справі «Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини» [ВП] (<...>), заява № 18030/11, пункти 157-170, від 08 листопада 2016 року.
60. Чи становить втручання у права заявника на свободу вираження поглядів відмову у доступі до інформації і якою мірою, слід оцінювати в кожному окремому випадку та з урахуванням конкретних обставин (там само, пункт 157). Для подальшого визначення сфери застосування такого права Суд у згаданій справі з урахуванням нещодавньої практики щодо статті 10 Конвенції посилався на такі критерії: (а) мета запиту на інформацію; (b) характер запитуваної інформації; (c) особлива роль запитувача інформації в «одержанні та поширенні» її серед громадськості; та (d) готовність і доступність запитуваної інформації (там само, пункти 157-170).
61. Суд постановив, що питання застосовності положень Конвенції відноситься до юрисдикції Суду ratione materiae, і на етапі вирішення питання прийнятності має бути здійснений відповідний аналіз, якщо тільки немає конкретної підстави об’єднати його із розглядом справи по суті (див. рішення у справі «Денісов проти України» [ВП] (Denisov v. Ukraine) [GC], заява № 76639/11, пункт 93, від 25 вересня 2018 року). Це також стосується питання застосовності статті 10 Конвенції у справах, пов’язаних з відмовою у задоволенні запитів на інформацію (див. рішення у справах «Студіо Моніторі та інші проти Грузії» (Studio Monitori and Others v. Georgia), заяви № 44920/09 та № 8942/10, пункт 32, від 30 січня 2020 року, та «Центр демократії та верховенства права проти України» (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine), заява № 10090/16, пункт 48, від 26 березня 2020 року).
62. Суд не вбачає конкретних підстав для об’єднання питання застосовності статті 10 Конвенції із розглядом цієї справи по суті.
(іі) Застосування зазначених принципів у цій справі
63. Насамперед Суд розгляне останні три критерії, наведені у пункті 60, а потім повернеться до першого критерію (мета запиту на інформацію), який вимагає більш детального розгляду у зв’язку з кожною з двох заяв.
64. Суд вважає, що в обох запитах запитувана інформація відповідала критерію суспільного інтересу. У першій заяві вона стосувалася придбання тодішнім Президентом України майна, яке раніше перебувало у державній власності. Те саме можна сказати і про питання, порушене у другій заяві: звернення із конституційним поданням щодо перевірки конституційності змін до мовної політики, внесених Законом України «Про засади державної мовної політики».
65. Роль заявника як видатного журналіста-розслідувача на момент подій не викликає сумнівів. Твердження Уряду стосовно першої заяви, що заявник був не єдиним журналістом, зацікавленим у цьому питанні (див. пункт 43), лише підтверджує висновок, що відповідна інформація представляла суспільний інтерес, і не применшує ролі заявника.
66. Стосовно другої заяви, як вбачається, незважаючи на зосередження заявника як журналіста здебільшого на повідомленні про корупцію, він також демонстрував інтерес до мовної політики (див. пункт 20 і в якості протилежного прикладу, наприклад, ухвалу щодо прийнятності у справі «Центр демократії та верховенства права проти України» (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine), заява № 75865/11, пункт 57, від 03 березня 2020 року.
67. Запитувана інформація стосувалася конкретних правочинів з майном і конкретного подання щодо відповідності Конституції України. Немає підстав сумніватися, що інформація була «створена і доступна».
68. Повертаючись наразі до мети запиту на інформацію, заявник переконливо довів, що потребував відповідної інформації для своєї роботи журналіста. У матеріалах справи ніщо не ставить це під сумнів. Насправді заявник регулярно публікував матеріали, які стосувалися обох його запитів на інформацію (див. пункти 5, 20 та 53). У зв’язку з цим Суд повторює, що збір інформації може бути відповідним підготовчим етапом у журналістській діяльності (див. згадане рішення у справі «Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини» (<...>), пункт 158).
69. Суд також має розглянути аргумент Уряду, що зацікавленість заявника в інформації, яку він вимагав від Конституційного Суду України, була несправжньою, оскільки він не вказав жодних причин для свого запиту на інформацію та повторно не звернувся зі своїм запитом після закінчення конституційного провадження або після внесення змін до правил Конституційного Суду України щодо поширення інформації (див. пункти 49 та 50).
70. Стосовно мети запиту насправді заявник вказав її у своєму запиті, зазначивши, що потребував інформацію для роботи над матеріалом (див. пункт 22). До того ж, в згаданому рішенні у справі «Центр демократії та верховенства права проти України» (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine), пункт 119) Суд, розглядаючи ті самі положення національного законодавства, встановив, що відповідно до національного законодавства наведення причин не було обов’язковою частиною запиту на інформацію. Насправді, форма запиту на інформацію, надана Конституційним Судом України і використана заявником, не містила конкретного поля для зазначення причин подання запиту (див. пункт 23).
71. Щодо зазначеної Урядом можливості повторно звернутися із запитом на інформацію після завершення провадження, як свідчать факти у згаданій ухвалі щодо прийнятності у справі «Центр демократії та верховенства права проти України» (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine), пункти 12-15), у відповідний момент Конституційний Суд України обмежив доступ до матеріалів навіть у справах, провадження в яких завершилося.
72. Така політика змінилася лише у липні 2014 року, через півтора роки після завершення відповідного провадження та після значних політичних потрясінь в Україні (див. рішення у справі «Полях та інші проти України» (Polyakh and Others v. Ukraine), заява № 58812/15 та 4 інші заяви, пункти 12-15, від 17 жовтня 2019 року). Враховуючи, що новини дуже швидко змінюються, затримка в їхній публікації може позбавити їх усієї цінності та інтересу (див., наприклад, рішення у справі «Штоль проти Швейцарії» [ВП] (Stoll v. Switzerland) [GC], заява № 69698/01, пункт 131, ЄСПЛ 2007-V), заявнику, журналісту, який пише щодо актуальних проблем, навряд чи можна дорікнути, що за таких обставин і зі спливом такого значного проміжку часу він повторно не звернувся зі своїм запитом.
73. Насамкінець, на жодній стадії провадження не зазначалося, що заявник міг без будь-якої шкоди для своєї роботи одержати запитувану ним інформацію з альтернативного джерела, як-от від народних депутатів, що звернулися з конституційним поданням (див., для порівняння, згадану ухвалу щодо прийнятності у справі «Центр демократії та верховенства права проти України» (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine), пункт 58).
74. Отже, Суд переконаний, що відмова у задоволенні обох запитів заявника на інформацію негативно вплинула на здійснення ним його свободи одержувати та передавати інформацію відповідно до статті 10 Конвенції.
75. Таким чином, це положення є застосовним до обох відмов у задоволенні запитів заявника на інформацію в обох його заявах.
(ііі) Стверджуване зловживання правом на подання індивідуальної заяви у зв’язку з другою заявою заявника
76. З огляду на зазначені висновки Суд не вбачає ознак зловживання заявником правом на подання заяви.
(iv) Загальний висновок щодо прийнятності
77. Суд зазначає, що заяви не є явно необґрунтованими у розумінні підпункту «а» пункту 3 статті 35 Конвенції. Він також зазначає, що вони не є неприйнятними з будь-яких інших підстав. Отже, вони мають бути визнані прийнятними.
В. Суть
1. Доводи сторін
(а) Перша заява
(і) Заявник
78. Заявник стверджував, що втручання у його право на свободу вираження поглядів не було встановлене законом, і, зокрема, національні суди не прокоментували його аргументи, що ґрунтувалися на чіткому положенні частини п’ятої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (див. пункт 36), яке, на думку заявника, унеможливлювало обмеження доступу до запитуваної ним інформації.
79. Щодо законної мети національні суди посилалися на необхідність захистити приватне та сімейне життя тодішнього Президента України. Однак вони зробили це абстрактно і не розглянули особливий характер статусу Президента України як публічної особи. Заявник стверджував, що за таких обставин національні органи влади не вказали законної мети втручання.
80. Щодо вимоги «необхідності у демократичному суспільстві» заявник стверджував, що запитувана ним інформація не мала на меті порушити право Президента України на захист його приватного та сімейного життя. Національні органи влади не розглянули різницю між Президентом України та звичайним громадянином з точки зору політичної відповідальності і необхідності різних рівнів прозорості щодо їхніх дій, доходів та майна. Надання громадським діячам повноважень здійснювати цензуру преси та контролювати публічні дискусії для дотримання їхніх особистих прав стало б фатальним для свободи вираження поглядів у сфері політики. Таким чином, органи державної влади та суди не встановили справедливого балансу між правом Президента України на захист його приватного життя та правом громадськості отримувати суспільно важливу інформацію.
(іі) Уряд
81. Заперечивши проти прийнятності першої заяви (див. вище), Уряд не подав жодних конкретних зауважень щодо її суті.
(b) Друга заява
(і) Заявник
82. Заявник стверджував, що у національному законодавстві не було підстав для відмови у наданні копії конституційного подання. У Розпорядженні Голови Конституційного Суду України, яке регулювало доступ до інформації «для службового користування», не зазначалося, що такі подання були інформацією «для службового користування», і навіть якби зазначалося, це суперечило б статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації», яка визначала таку інформацію як інформацію, створену державними органами влади для службового користування, а не надану йому сторонами провадження (див. пункти 37 та 40).
83. Конституційний Суд України відмовив у задоволенні запиту заявника на інформацію не тому, що це було необхідно для підтримання авторитету і неупередженості судової влади, а з суто формальних причин (див. пункт 24). Насправді він не вжив належних урівноважуючих заходів, як вимагалося частиною другою статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а також Конвенцією.
(іі) Уряд
84. З наведених у пункті 49 причин Уряд стверджував про відсутність втручання у право заявника на свободу вираження поглядів. У разі встановлення Судом наявності такого втручання, Уряд стверджуватиме, що воно було «встановлене законом» в інтересах підтримання авторитету і неупередженості судової влади та захисту персональних даних.
85. Справу заявника слід було відрізняти від справи «Угорська Спілка громадських свобод проти Угорщини» (<...>), заява № 37374/05, від 14 квітня 2009 року), які мають лише поверхову подібність. У справі заявника обмеження доступу до інформації стосувалося лише періоду до прийняття рішення Конституційним Судом України, оскільки Конституційний Суд України використовував запитувану інформацію у процесі підготовки рішення. Необмежений доступ до матеріалів конституційного провадження вважався загрозою незалежності Конституційного Суду України, яка мала першочергове значення в демократичній системі, заснованій на принципі верховенства права. Вкрай важливо було захистити працівників судових органів від нападів на їхню гідність, а також неправомірного впливу. За таких обставин було необхідним тимчасове обмеження доступу.
2. Оцінка Суду
(а) Відповідні загальні принципи
86. Принципи щодо оцінки того, чи було втручання у право на свободу вираження поглядів «встановлене законом», нещодавно були узагальнені в рішенні у справі «Компанії «Сатакуннан Марккінапьорссі Ой» та «Сатамедіа Ой» проти Фінляндії» [ВП] (<...>) [GC], заява № 931/13, пункти 142-145, від 27 червня 2017 року, а щодо того, чи було воно «необхідним у демократичному суспільстві» - в згаданому рішенні у справі «Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини» (<...>), пункт 187).
(b) Застосування зазначених принципів у цій справі
(і) Чи було втручання у свободу вираження поглядів заявника
87. З огляду на висновки, зазначені у пунктах 64-75, Суд вважає, що в обох випадках було втручання у право заявника на свободу вираження поглядів.
88. Таке втручання порушуватиме положення Конвенції, якщо не відповідатиме вимогам пункту 2 статті 10 Конвенції. Тому слід визначити, чи було воно «встановлене законом», чи переслідувало одну або декілька законних цілей, наведених у цьому пункті, та чи було воно «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення цих цілей (див., наприклад, рішення у справі «Австрійська асоціація за збереження, зміцнення і створення економічно здорової сільськогосподарської і лісової власності проти Австрії» (<...>), заява № 39534/07, пункт 37, від 28 листопада 2013 року).
(іі) Чи було втручання обґрунтованим
(1) Перша заява
89. Національні суди не прокоментували аргумент заявника, що конкретне положення Закону України «Про доступ до публічної інформації» - частина п’ята статті 6 - унеможливлювало будь-які обмеження на доступ до запитуваної ним інформації (див. пункти 8 та 14). Як вбачається, з огляду на його зміст це положення справді виключало майже будь-яке обмеження доступу до відповідної інформації. Натомість національні органи влади та суди посилалися на більш загальні положення національного законодавства щодо права на особисте життя (див. пункти 10 та 14). Не було наведено обґрунтування, чому були застосовними ці загальні положення, а не частина п’ята статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», або чому вони переважали над цією статтею.
90. З огляду на те, як національні суди прокоментували це питання, вони взагалі не вважали відповідні відомості «публічною інформацією» у розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації» (див. пункт 14). Однак при цьому вони прокоментували лише перший аспект визначення публічної інформації, наведений у статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», дійшовши висновку, що відповідна інформація була «створена» місцевою державною адміністрацією не як суб’єктом владних повноважень, а як учасником цивільних правовідносин (див. пункт 36). Суд не має оцінювати обґрунтованість цього аргументу, оскільки у будь-якому випадку національні суди не прокоментували другий аспект визначення, наведеного у статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», таким чином не прокоментувавши, чому вони не розглядали цю інформацію як таку, що «знаходилася у володінні» суб’єкта владних повноважень.
91. Отже, висновок полягає в тому, що національні суди остаточно не встановили незастосовність Закону України «Про доступ до публічної інформації» до відповідних відомостей, і також не зазначили, чому вважали незастосовною частину п’яту статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
92. Суд не виключає, що може виникнути ситуація, коли, незважаючи на зміст частини п’ятої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», конкретні міркування щодо приватності, які матимуть першочергове значення, все ж дозволять національним органам влади обмежити ступінь поширення інформації, навіть на підставі більш загально сформульованих положень щодо приватності. Наведемо лише один приклад: поширення інформації про стан здоров’я особи, яка отримує державні виплати, пов’язані з інвалідністю, можна розглядати як передбачене змістом частини п’ятої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (див. пункт 36), однак воно може бути обмежено.
93. Проте у цій справі національні суди не посилалися на такі конкретні та серйозні занепокоєння, пов’язані з приватністю. Натомість вони посилалися на дуже загальні положення законодавства щодо захисту приватності, а не на цілком конкретне законодавче положення, яке, як вбачається, передбачало поширення відповідної інформації щодо передачі державного майна тодішньому Президенту України, питання, яке безсумнівно становило значний суспільний інтерес.
94. З огляду на ці недоліки в обґрунтуванні національних судів Суд не переконаний, що національне законодавство було «передбачуваним» з огляду на те, як його тлумачили та застосовували національні суди.
95. Однак, навіть припустивши, що втручання було «встановлене законом» і переслідувало законну мету захисту прав інших осіб (див. згадані рішення у справах «Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини» (<...>), пункт 186, та «Австрійська асоціація за збереження, зміцнення і створення економічно здорової сільськогосподарської і лісової власності проти Австрії» (<...>), пункт 39), Суд з тих самих підстав доходить висновку, що національні органи влади не навели «достатніх» причин для втручання, яке не було пропорційним переслідуваній законній меті.
96. Отже, у заяві № 14220/13 було порушено статтю 10 Конвенції.
(2) Друга заява
97. Заявник стверджував як на національному рівні, так і в Суді (див. пункти 25 і 82), що відмова у задоволенні його запиту на інформацію була незаконною, оскільки в правилах Конституційного Суду України, які передбачають обмеження доступу до документів, конституційні подання прямо не вказувалися як документи, доступ до яких мав бути обмежений. Крім того, заявник стверджував, що самі правила та положення Закону України «Про доступ до публічної інформації», на яких вони ґрунтувалися, застосовувалися лише до матеріалів, створених Конституційним Судом України, а не до будь-яких матеріалів, поданих до суду, як-от конституційні подання.
98. Перегляд відповідних національних положень свідчить про те, що тлумачення заявника було небезпідставним. До того ж, таке тлумачення підтримав національний апеляційний суд (див. пункт 29). Вищий адміністративний суд України, скасувавши постанову апеляційного суду, не пояснив причин незгоди з таким тлумаченням (див. пункт 33). Тоді як це питання було розглянуто судом першої інстанції (див. пункт 26), пояснення, чому, як вбачалося, таке тлумачення суперечило буквальному змісту відповідних норм і статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації», на яких вони ґрунтувалися, було досить коротким і в ньому не наводилося посилання на існуючу практику чи інші матеріали для підтвердження тлумачення суду першої інстанції.
99. Тому у Суду виникають сумніви щодо того, чи було тлумачення національними судами відповідних положень національного законодавства «передбачуваним». Однак він не вважає за необхідне вирішувати, чи можуть зазначені міркування самі собою становити підставу для встановлення порушення статті 10 Конвенції, і продовжить розгляд справи, повернувшись до питання, чи переслідувало втручання законну мету і чи було воно необхідним у демократичному суспільстві (див., наприклад, рішення у справі «Чумак проти України» (Chumak v. Ukraine), заява № 44529/09, пункт 49, від 06 березня 2018 року, та згадане рішення у справі «Центр демократії та верховенства права проти України» (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine), пункти 107-112).
100. У будь-якому випадку питання (також порушене заявником, див. пункт 83) про відповідність частині другій статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», яка вимагає вжиття урівноважуючих заходів під час розгляду запитів на інформацію, стосується головним чином питання необхідності у демократичному суспільстві (див. рішення у справі «ТОВ «Інститут економічних реформ» проти України» (Instytut Ekonomichnykh Reform v. Ukraine), заява № 61561/08, пункт 39, від 02 червня 2016 року).
101. Суд погоджується з твердженням Уряду (див. пункт 84), що втручання переслідувало законну мету захисту прав на приватне життя інших осіб і підтримання авторитету та неупередженості судової влади.
102. Суд уже розглядав питання про відмову в доступі до копії конституційної скарги, що перебувала на розгляді в Конституційному Суді Угорщини в згаданому рішенні у справі «Угорська Спілка громадських свобод проти Угорщини» (<...>), пункт 34. Стосовно мети захисту персональних даних авторів конституційного подання в цій справі Суд не вбачає жодних підстав для іншого висновку, аніж зробленого в рішенні у справі «Угорська Спілка громадських свобод проти Угорщини» (<...>):
«37. Суд зауважує, що зрештою заявник звернувся із запитом про надання інформації про конституційну скаргу без зазначення особистих даних її автора. Крім того, Суд вважає неможливим з цієї конституційної скарги дізнатися щось про особисте життя члена парламенту, яке стосується захищеної приватної сфери життя. Депутат справді повідомив пресу, що подав скаргу, і тому його думка з цього суспільно важливого питання, в принципі, могла бути пов’язана з його особистістю. Проте Суд вважає, що, якщо громадські діячі зможуть здійснювати цензуру преси та контролювати публічні дискусії, посилаючись на свої особисті права і стверджуючи, що їхні думки з державних питань пов’язані з їхньою особистістю й тому є персональними даними, які не можуть бути розкриті без їхньої згоди, це буде фатальним для свободи вираження поглядів у сфері політики. На думку Суду, ці міркування не можуть виправдати втручання, яке стало підставою для подання скарги у цій справі.».
103. У цій справі апеляційний суд встановив, і його висновок щодо цього не був відхилений Вищим адміністративним судом України (див. пункти 31 і 33), що будь-які проблеми приватності народних депутатів, які звернулися з конституційним поданням, слід вирішувати видаленням будь-якої конфіденційної особистої інформації, що міститься в тексті подання, а не відмовою в доступі до усього тексту подання (див. згадане рішення у справі «Центр демократії та верховенства права проти України» (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine), пункт 94).
104. Стосовно мети підтримання авторитету та неупередженості судової влади Суд не переконаний, що національні органи влади навели достатньо підстав для свого висновку, що обмеження доступу було необхідним для захисту цих важливих інтересів.
105. Конституційний Суд України, відмовляючи у задоволенні запиту на інформацію, нічого не вказав щодо цього питання. Вочевидь, він висував цей аргумент у національних адміністративних судах, але єдиним судом, який розглянув це питання, був апеляційний суд і він вважав цей аргумент непереконливим (див. пункти 24 та 32). Вищий адміністративний суд України, скасувавши постанову апеляційного суду, не зазначив своєї позиції з цього питання (див. пункт 33).
106. Суд не вважає, що це питання можна розглядати, як вирішене лише з огляду на наведення судом першої інстанції простого посилання на те, що конституційні подання були частиною матеріалів справи і використовувалися в процесі підготовки рішень Конституційного Суду України (див. пункт 26). Ці твердження були загальними, в них не встановлювалося жодних конкретних наслідків, які могли б бути спричинені поширенням інформації, і в них розглядалося питання законності відмови, а не її пропорційності.
107. Окрім цих тверджень у рішенні суду першої інстанції та загального посилання Конституційного Суду України на статтю 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (див. пункт 24), ніщо не свідчить, що національні органи влади на будь-якому етапі вживали (як вимагає частина друга статті 6 Закону, див. пункт 36) урівноважуючі заходи для оцінки, чи переважала суспільний інтерес у поширенні інформації можлива шкода від нього (див. згадане рішення у справі «Центр демократії та верховенства права проти України» (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine), пункт 118).
108. Отже, Суд доходить висновку, що втручання не ґрунтувалося на «достатніх» підставах, а необхідність втручання у здійснення заявником свободи на вираження поглядів. не було доведено.
109. Отже, у заяві № 72601/13 було порушено статтю 10 Конвенції.
III. ЗАСТОСУВАННЯ СТАТТІ 41 КОНВЕНЦІЇ
110. Стаття 41 Конвенції передбачає:
«Якщо Суд визнає факт порушення Конвенції або протоколів до неї і якщо внутрішнє право відповідної Високої Договірної Сторони передбачає лише часткове відшкодування, Суд, у разі необхідності, надає потерпілій стороні справедливу сатисфакцію.».
111. Заявник вимагав 6 000 євро в якості відшкодування моральної шкоди у зв’язку з кожною заявою.
112. Уряд заперечив проти цієї вимоги, вважаючи її надмірною та необґрунтованою.
113. З огляду на відносно незначний характер порушень Суд вважає за належне не присуджувати жодної суми в якості відшкодування моральної шкоди. Суд постановляє, що встановлення порушень само собою становить достатню справедливу сатисфакцію будь-якої моральної шкоди, якої зазнав заявник.
ЗА ЦИХ ПІДСТАВ СУД ОДНОГОЛОСНО
1. Вирішує об’єднати заяви.
2. Оголошує заяви прийнятними.
3. Постановляє , що у заяві № 14220/13 було порушено статтю 10 Конвенції.
4. Постановляє , що у заяві № 72601/13 було порушено статтю 10 Конвенції.
5. Постановляє , що встановлення порушень само собою становить достатню справедливу сатисфакцію будь-якої моральної шкоди, якої зазнав заявник.
6. Відхиляє решту вимог заявника щодо справедливої сатисфакції.
Учинено англійською мовою та повідомлено письмово 21 січня 2021 року відповідно до пунктів 2 і 3 правила 77 Регламенту Суду.
Заступник Секретаря
Мартіна КЕЛЛЕР
Голова
Стефані МОРО-ВІКСТРОМ