"Посадові особи легалізуючих органів об'єднань громадян та громадяни за порушення законодавства про об'єднання громадян несуть дисциплінарну, цивільно-правову, адміністративну або кримінальну відповідальність".
ЩОДО ПРАВА
I. ЩОДО СТВЕРДЖУВАНОГО ПОРУШЕННЯ СТАТТІ 11 КОНВЕНЦІЇ ( 995_004 )
25. Заявники скаржаться на відмову органів державної влади зареєструвати їх об'єднання. Вони посилались на статтю 11 Конвенції ( 995_004 ), яка передбачає таке:
"1. Кожен має право на свободу мирних зібрань і свободу об'єднання з іншими особами, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів.
2. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави".
A. Щодо прийнятності
26. Уряд не надав жодних заперечень щодо прийнятності заяви.
27. Суд вважає, що заява порушує питання факту та права за Конвенцією ( 995_004 ), вирішення яких вимагає вивчення заяви по суті. Суд не вбачає підстав для визнання її неприйнятною.
B. Щодо суті
1. Аргументи сторін
(a) Заявники
28. Заявники стверджували, що відмова у реєстрації Громадянського комітету не відповідала національному законодавству, не мала легітимної мети і не була необхідною в демократичному суспільстві. Заявники також стверджували, що їх заява стосується декількох аспектів національного законодавства та адміністративної практики, які суперечать принципам, закріпленим в статті 11 Конвенції ( 995_004 ).
29. По-перше, українське законодавство, а саме пункт 1 статті 14 та пункт 3 статті 27 Закону України "Про об'єднання громадян" ( 2460-12 ), стаття 186-5 Кодексу про адміністративні правопорушення (80731-10) та стаття 187-8 Кримінального кодексу від 1960 року ( 2002-05 ) містили заборону діяльності нєлегалізованого об'єднання громадян. Це мало наслідком обмеження свободи об'єднання заявників оскільки їх могли притягнути до відповідальності за участь у діяльності Громадянського комітету. Така ймовірність була досить високою з огляду на те, як свавільно їм було відмовлено в реєстрації. Згідно з інформацією, наданою заявниками, таке обмеження їх права на свободу об'єднання не було виправданим.
30. По-друге, заявники стверджують, що заборона в національному законодавстві щодо діяльності об'єднання поза межами території адміністративно-територіальної одиниці, де воно зареєстроване, не є необхідною в демократичному суспільстві. Хоча Громадянський комітет мав змогу зареєструватися як об'єднання громадян з всеукраїнським статусом, це потребувало б створення місцевих осередків у більшості областей України, що було для заявників нездоланною перешкодою.
31. По-третє, органи державної влади невірно тлумачили принцип рівноправності членів об'єднання, закріплений в статті 6 Закону України "Про об'єднання громадян" ( 2460-12 ), як такий, що виключає участь волонтерів. В будь-якому випадку таке обмеження суперечило принципам демократичного суспільства.
32. По-четверте, виключення певних напрямів діяльності, які заявники передбачили в статуті, зокрема пропагандистської діяльності, лобіювання, видавничої та інформаційної діяльності, проведення експертизи тощо, суперечило положенням національного законодавства та було невиправданим. Також нічого в тексті статуту не давало підстав органу державної влади дійти висновку, що Громадянський комітет має на меті ведення господарської або комерційної діяльності. Цей висновок базувався на невірному тлумаченні функцій Виконавчої ради Громадянського комітету та, зокрема, її завданні організовувати поточну господарчу та фінансову діяльність Громадянського комітету, що не має нічого спільного з діяльністю, визначеною як "господарська діяльність", оскільки функції першої були спрямовані на забезпечення необхідних матеріальних та технічних умов для поточної діяльності Громадянського комітету.
33. Крім того, заявники стверджували, що практика внесення змін та доповнень до тексту статуту органом державної влади без згоди об'єднання, що мало місце в їх справі, не була передбачена законодавством та суперечила гарантіям статті 11 ( 995_004 ).
(b) Аргументи Уряду
34. Уряд стверджував, що порушення статті 11 Конвенції ( 995_004 ) не було, оскільки відмова у реєстрації об'єднання була законною та необхідною для забезпечення нормального функціонування системи державної реєстрації об'єднань.
35. Уряд також стверджував, що українське законодавство передбачає два шляхи легалізації об'єднання, зокрема, повідомлення державних органів про заснування або державна реєстрація. Заявники могли використати перший порядок легалізації, який був простішим, ніж легалізація в порядку реєстрації, інакше заявники мали дотриматись відповідних вимог національного законодавства для того, щоб їх об'єднання набуло статусу юридичної особи.
36. Більше того, державна реєстрація об'єднань здійснюється державними органами різних рівнів. Місцеві управління юстиції здійснюють реєстрацію об'єднань, діяльність яких поширюється на територію адміністративно-територіальної одиниці; відповідний вищестоящий орган Міністерства юстиції України здійснює легалізацію об'єднання, діяльність якого поширюється на територію двох і більше адміністративно-територіальних одиниць.
37. Таким чином, Київське міське управління юстиції не могло зареєструвати об'єднання, статус якого був невизначеним чи положення статуту якого суперечили законодавству.
2. Оцінка Суду
(a) Загальні принципи
38. Право на об'єднання - невід'ємна частина права, гарантованого статтею 11 Конвенції ( 995_004 ). Можливість заснувати юридичну особу з метою діяти колективно в сфері спільних інтересів є одним з найважливіших аспектів права на свободу об'єднання, за відсутності якого вказане право було б позбавлене будь-якого сенсу. Спосіб, в який національним законодавством закріплено цю свободу та її практичне застосування органами державної влади є проявом стану демократії з певній країні. Безумовно, держави мають право переконатися в тому, що мета об'єднання та його діяльність відповідають вимогам, передбаченим законодавством, проте вони повинні робити це у спосіб, сумісний з їх зобов'язаннями за Конвенцією. Такий спосіб підлягає перевірці конвенційними інституціями (див. "Сідіропулос та інші проти Греції" (Sidiropoulos and Others v. Greece), рішення від 10 липня 1998 року; "Об'єднана македонська організація Іллінден та інші проти Болгарії" (The United Macedonian Organisation llinden and Others v. Bulgaria), N 59491/00, п. 57, рішення від 19 січня 2006 року; "Московський Осередок Армії Спасіння проти Росії" (The Moscow Branch of the Salvation Army v. Russia), N 72881/01, п. 59, та "Рамазанова та інші проти Азербайджану" (Ramazanova and Others v. Azerbaijan), N 44363/02, п. 54, рішення від 1 лютого 2007 року).
(b) Існування втручання
39. Суд нагадує, що він неодноразово визначав, що відмова національних органів державної влади надати статусу юридичної особи об'єднанню громадян є втручанням у право заявників на здійснення права на свободу об'єднання (див., наприклад, "Горжелік та інші проти Польщі" (Gorzelik and Others v. Poland), N 44158/98, п. 52, рішення від 17 лютого 2004 року; вищезгадане рішення у справі "Сідіропулос" (Sidiropoulos), п. 31; та "Ульдозоттейнек Шовтезеге та інші проти Угорщини" (Uidozotteinek Szovetsege and Others v. Hungary), N 32367/96, ухвала від 31 серпня 1999 року).
40. Навіть припускаючи, що, як стверджував Уряд, Громадянський комітет міг діяти без державної реєстрації, Суд вважає, що можливість Громадянського комітету функціонувати належним чином без державної реєстрації була б ускладнена. У цьому контексті Суд зазначає, що відповідно до статті 20 Закону України "Про об'єднання громадян" ( 2460-12 ) лише зареєстровані об'єднання мали право виступати учасниками цивільно-правових відносин, набувати майнові права, проводити мітинги, розповсюджувати інформацію та ін.
41. За цих обставин відмова надати Громадянському комітету статус юридичної особи становила втручання органами державної влади у здійснення заявниками їх права на свободу об'єднання.
42. Що стосується твердження заявників, що існування заборони в кримінальному та адміністративному законодавстві будь-якої діяльності нелегалізованих об'єднань становило окреме втручання в їх права за статтею 11 ( 995_004 ), Суд вважає, що в даній справі заявники зазнали негативного впливу в результаті відмови у реєстрації Громадянського комітету, а не від існування положень, що перешкоджають здійсненню діяльності Громадянського комітету. Той факт, що заявникам було заборонено здійснювати діяльність їх об'єднання, за що їх могло бути притягнуто до відповідальності, не може бути відокремлений від відмови органу державної влади зареєструвати об'єднання (див., mutatis mutandis, "Бажковскі та інші проти Польщі" (Baczkowski and Others v. Poland). N 1543/06, пп. 67-68, ECHR 2007-...).
(c) Обставини, що виправдовують втручання
43. Суд має визначити, чи була відмова у реєстрації Громадянського комітету, з огляду на причини, на яких вона базувалася, сумісною з вимогами пункту 2 статті 11 Конвенції ( 995_004 ), що означає, чи була відмова "передбачена законом", мала одну чи більше легітимних цілей та була "необхідною в демократичному суспільстві" (див., серед багатьох рішень, "Шассану та інші проти Франції" (Chassagnou and Others v. France), NN 25088/94, 28331/95 та 28443/95, п. 104).
i. Відповідність вимозі "законності"
44. Напочатку Суд зазначає, що причина, якою Київське міське управління юстиції головним чином мотивувало свою відмову у реєстрації Громадянського комітету та яку було в подальшому підтримано судами, полягала у невідповідності певних положень статуту об'єднання положенням законодавства. Заявники стверджували, що вони внесли певні зміни до статуту та подали виправлену версію із змінами до міського управління. Уряд заперечував це твердження.
45. Суд не вважає необхідним вирішувати це питання, оскільки, навіть припускаючи, що до міського управління було подано текст статуту із змінами, заявники лише частково врахували зміни, запропоновані міським управлінням у їх листі. Зокрема, заявники наполягали на тому, що всупереч позиції органів державної влади наступні положення статуту слід було залишити в тексті, а саме, що:
(a) Громадянський комітет з місцевим статусом може мати представництва в інших містах України;
(b) Виконавча дирекція Громадянського комітету може здійснювати поточну адміністративну діяльність;
(c) Громадянський комітет може здійснювати видавничу діяльність, пропагувати свою діяльність, лобіювати в органах державної влади і місцевого самоврядування питання, пов'язані із збереженням корінних природних екосистем, здійснювати експертизу в цій сфері; та
(d) членами Громадянського комітету можуть бути волонтери.
Суди трьох інстанцій дійшли висновку, що зазначені положення статуту Громадянського комітету суперечили положенням закону та, таким чином, відмова у реєстрації була обґрунтованою.
46. Навіть припускаючи, що положення закону було вірно розтлумачено судами та дане втручання базувалося на формальній підставі, закріпленій в національному законодавстві, Суд нагадує, що вислів "передбачений законом" в другому пункті статті 11 Конвенції ( 995_004 ) не тільки вимагає, щоб дія, яка оскаржується, була передбачена національним законодавством, але також містить вимогу щодо якості закону (див., серед іншого, "Маестрі проти Італії" (Maestri v. Italy), N 39748/98. п. 30, ECHR 2004-I).
47. Закон має бути доступний для конкретної особи і сформульований з достатньою чіткістю для того, щоб вона могла, якщо це необхідно, за допомогою кваліфікованих радників передбачити в розумних межах, виходячи з обставин справи, ті наслідки, які може спричинити означена дія. Щоб положення національного закону відповідали цим вимогам, він має гарантувати засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади у права, гарантовані Конвенцією ( 995_004 ). У питаннях, які стосуються основоположних прав, надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права, одним з основних принципів демократичного суспільства, гарантованих Конвенцією. Відповідно закон має достатньо чітко визначати межі такої дискреції та порядок її реалізації. Ступінь необхідної чіткості національного законодавства - яке безумовно не може передбачити всі можливі випадки - значною мірою залежить від того, яке саме питання розглядається, від сфери, яку це законодавство регулює, та від числа та статусу осіб, яких воно стосується (див. вищезазначене рішення "Маестрі" (Maestri).
48. Суд зазначає, що відповідно до статті 16 Закону України "Про об'єднання громадян" ( 2460-12 ) "реєстрації об'єднанню громадян може бути відмовлено, якщо його статутний або інші документи, подані для реєстрації об'єднання, суперечать вимогам законодавства України". Закон не визначає, чи стосується це положення лише змістової невідповідності мети та напрямів діяльності об'єднання вимогам закону, зокрема, з огляду на підстави обмеження утворення та діяльності об'єднань, що містяться в статті 4 цього ж Закону, чи також текстуальної невідповідності статуту відповідним положенням законодавства. З огляду на зміни до тексту статуту, на яких наполягав орган державної влади, Суд зазначає, що таке положення Закону дозволяє досить широке тлумачення та може розумітись як таке, що забороняє будь-який відступ від відповідних національних норм, що регулюють діяльність об'єднань. Таким чином, Суд вважає, що положення Закону України "Про об'єднання громадян", які регулюють реєстрацію об'єднань громадян, є занадто розмитими, щоб бути достатньо "передбачуваними" для зацікавлених осіб, та надають державним органам занадто широкі межі розсуду у вирішенні питання, чи може певне об'єднання бути зареєстрованим. За такої ситуації доступна заявникам процедура судового перегляду не могла стати на заваді свавільній відмові у реєстрації.
49. Проте, з огляду на обставини справи, Суд не вважає за необхідне вирішувати, чи можуть вищенаведені міркування слугувати підставою для встановлення порушення статті 11 Конвенції ( 995_004 ). Суд зазначає, що певні обставини справи, які тісно пов'язані з питанням якості закону, застосованого в цій справі, вимагають від Суду продовжувати вивчення справи та перейти до питання, чи переслідувало втручання одну чи більше легітимних цілей та чи було воно необхідним у демократичному суспільстві. Зокрема, Суд має перевірити, чи відповідають спеціальні обмеження діяльності об'єднань, перелічені в пункті 45 вище, принципу "нагальної суспільної необхідності", та якщо так, чи є вони пропорційними поставленій меті (див. вищезазначене рішення у справі "Горжелік та інші", пп. 94-105).
ii. Чи переслідувало втручання легітимну мету та чи було воно "необхідним у демократичному суспільстві"
50. Суд зазначає, що головним аргументом Уряду щодо необхідності втручання був той, що держава користується виключним правом самостійно регулювати діяльність неурядових організацій на її території. Таким чином, на думку Уряду, відмова зареєструвати Громадянський комітет була необхідною для забезпечення належного функціонування системи державної реєстрації об'єднань.
51. В цьому контексті Суд вважає необхідним повторити, що повноваження держави щодо захисту її інституцій та громадян від об'єднань, які можуть їм загрожувати, мають застосовуватись виважено, оскільки відступи від принципу свободи об'єднання мають бути такими, що чітко тлумачаться, і лише переконливі та нездоланні причини можуть виправдати обмеження такої свободи (див. вказане вище рішення "Горжелік та інші проти Польщі" (Gorzelik and Others v. Poland).
52. Суд зазначає, що ані рішення судів, ані аргументи Уряду в даній справі не містять пояснення або ж навіть якоїсь вказівки на необхідність існування обмежень щодо можливості об'єднань самостійно здійснювати пропагандистську діяльність та лобіювати в органах державної влади ідеї та мету об'єднання, їх можливості залучати волонтерів у якості членів або здійснювати видавничу діяльність. Більше того, Суд не розуміє, чому керівним органам об'єднань, відповідно до тверджень органів державної влади, заборонено організовувати поточну адміністративну діяльність, навіть якщо така діяльність значною мірою пов'язана з економічними питаннями.
53. Що стосується територіального обмеження діяльності об'єднань з місцевим статусом, Суд зазначає, що навіть якщо таке обмеження може вважатися таким, що покликане забезпечити належне функціонування системи державної реєстрації об'єднань, Суд не вбачає будь-якої загрози такій системі у тому, що об'єднання з місцевим статусом можуть мати місцеві осередки в інших містах України, особливо з огляду на обтяжливу вимогу для об'єднань, які прагнуть мати всеукраїнський статус, засновувати місцеві осередки в більшості з 25 областей України.
54. Загалом, Суд зазначає, що матеріали справи, включно з аргументами сторін, демонструють, що Громадянський комітет мав мирні та суто демократичні мету та завдання. Немає жодних ознак - і це не стверджувалось ні національними судами, ні Урядом,- що об'єднання використовувало б насильницькі та недемократичні засоби задля досягнення його мети. Тим не менш органи державної влади вдалися до радикального за своїм впливом на заявників заходу, який не допустив, щоб об'єднання заявників навіть розпочало їх основну діяльність.
55. За цих обставин Суд вважає, що обмеження, які були застосовані в цій справі, не переслідували "нагальну соціальну необхідність", та відповідно причини, на які посилалися органи державної влади, відмовляючи у реєстрації об'єднання, не були відповідними та достатніми. Тому втручання не може вважатися необхідним в демократичному суспільстві.
(d) Загальні висновки
56. У світлі вищенаведеного та висновків щодо вимоги "законності" Суд вважає, що втручання у свободу об'єднання заявників не було виправданим.
57. Отже, мало місце порушення статті 11 Конвенції ( 995_004 ).
58. Суд не вважає необхідним за цих обставин вирішувати, чи порушує окреме питання за статтею 11 Конвенції ( 995_004 ) той факт, що органи державної влади зробили зміни та доповнення до статуту, таким чином вказавши на положення, які вони вважали несумісними з положеннями закону, та запропонувавши формулювання, яке, на їх думку, відповідало б існуючим вимогам законодавства.
II. ЩОДО ЗАСТОСУВАННЯ СТАТТІ 41 КОНВЕНЦІЇ ( 995_004 )
59. Положення статті 41 Конвенції ( 995_004 ) передбачають:
"Якщо Суд визнає факт порушення Конвенції ( 995_004 ) або протоколів до неї і якщо внутрішнє право відповідної Високої Договірної Сторони передбачає лише часткове відшкодування, Суд, у разі необхідності, надає потерпілій стороні справедливу сатисфакцію".
A. Шкода
60. Пан С.Корецький вимагав 6000 євро, інші заявники вимагали по 3000 євро кожний в якості відшкодування матеріальної та моральної шкоди. Вони стверджували, що з огляду на його обов'язки стосовно керування Громадянським комітетом та понад 30-річний професійний досвід у сфері екології, моральні страждання пана С.Корецького через порушення його прав за статтею 11 Конвенції ( 995_004 ) були значно більшими, ніж страждання інших заявників. Заявники не визначили характер матеріальної шкоди, якої вони зазнали.
61. Уряд стверджував, що вимоги заявників є необґрунтованими.
62. Суд не вбачає жодного причинного зв'язку між встановленим порушенням та стверджуваною матеріальною шкодою, тому відкидає цю частину вимоги. З іншого боку, Суд зазначає, що заявники повинні були зазнати певних страждань та хвилювань через невизначеність та відчай, яких вони зазнали, тому Суд, вирішуючи на засадах справедливості, як того вимагає стаття 41 Конвенції ( 995_004 ), присуджує кожному заявнику 1500 євро відшкодування моральної шкоди.
B. Судові витрати
63. Заявники також вимагали 1600 євро відшкодування вартості юридичної допомоги щодо розгляду їх справи в Суді. Вони надали копію рахунку їх адвоката.
64. Уряд не погодився із цією вимогою.
65. У відповідності до практики Суду заявник може отримати відшкодування витрат, якщо доведено, що вони були дійсно понесені, були необхідними та розумними щодо розміру. У даній справі з огляду на наявну інформацію та зазначені критерії Суд вважає доцільним присудити заявникам суму 1600 євро, що вимагалась як відшкодування судових витрат, пов'язаних з розглядом їх справи в Суді.
C. Пеня
66. Суд вважає належним призначити пеню виходячи з розміру граничної позичкової ставки Європейського центрального банку плюс три відсотки.
ЗА ЦИХ ПІДСТАВ СУД ОДНОГОЛОСНО
1. Визнає заяву прийнятною.
2. Постановляє, що було порушено статтю 11 Конвенції ( 995_004 ).
3. Постановляє, що:
(a) протягом трьох місяців з дня, коли рішення стане остаточним відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції ( 995_004 ), держава-відповідач повинна виплатити наступні суми, конвертовані в національну валюту на день здійснення платежу:
(i) 1500 (одну тисячу п'ятсот) євро кожному заявнику відшкодування моральної шкоди;
(ii) 1600 (одну тисячу шістсот) євро всім заявникам разом відшкодування судових витрат;
(iii) плюс будь-який податок, який може бути стягнуто з цих сум;
(b) зі спливом зазначеного тримісячного строку і до повного розрахунку на ці суми нараховуватиметься простий відсоток (simple interest) у розмірі граничної позичкової ставки Європейського центрального банку, яка діятиме в цей період, плюс три відсоткових пункти.
4. Відхиляє решту вимог заявників щодо справедливої сатисфакції.
Вчинено англійською мовою і повідомлено в письмовій формі 3 квітня 2008 року згідно з пунктами 2 і 3 правила 77 Реґламенту Суду ( 980_067 ).
Секретар К.ВЕСТЕРДІК (C.Westerdiek)
Голова П.ЛОРЕНЦЕН (P.Lorenzen)