цього Закону передбачає, що для створення школи "frontistirion" необхідно мати дозвіл, який надається тільки фізичним особам, що відповідають вимогам, необхідним для роботи на державній службі вчителем у системі державної освіти. Такі вимоги включають, згідно зі статтею 18 Кодексу державного службовця, грецьке громадянство.
Згідно із Законом N 284/1968 керівництво школами "frontistirion" для викладання іноземних мов може здійснюватися особами, які відповідають вимогам, передбаченим законом. З метою визначення цих вимог робиться посилання на Закон N 2545/1940, який, зокрема, передбачає наявність грецького громадянства.
Грецьке громадянство є також необхідною вимогою щодо всіх осіб, які викладають у школі "frontistirion" будь-якого класу. Єдиний виняток з цього правила передбачено наказом міністра у справах освіти і релігії N 46508/1976. Цей наказ, який, власне, застосовується тільки до шкіл типу "frontistirion", де викладаються іноземні мови, передбачає таке:
"Кожна школа "frontistirion" може взяти на роботу лише одного іноземного громадянина, якщо в ній працює не більше чотирьох вчителів іноземної мови, які мають грецьке громадянство. Якщо в ній працює більше чотирьох громадян Греції, дозволяється приймати на роботу більше іноземних громадян при збереженні співвідношення: один іноземний громадянин до п'яти громадян Греції".
ПРОВАДЖЕННЯ В КОМІСІЇ
30. Пан та пані Горнсбі звернулися до Комісії 7 січня 1990 року. Вони стверджували, що відбулося порушення пункту 1 статті 6 Конвенції ( 995_690 ) через відмову державних органів виконати два рішення Верховного адміністративного суду.
31. 31 серпня 1994 року Комісія визнала заяву (N 18357/91) прийнятною. 11 квітня 1995 року вона відхилила нове прохання Уряду визнати заяву неприйнятною відповідно до статті 29 Конвенції ( 995_690 ). У своїй доповіді від 23 жовтня 1995 року (стаття 31) Комісія зробила висновок (двадцять сім голосів проти одного) про те, що було допущено порушення пункту 1 статті 6 Конвенції. Повні тексти висновку Комісії та двох окремих думок, включених у доповідь, наводяться в додатку до цього рішення.
ОСТАТОЧНІ ПОДАННЯ УРЯДУ ДО СУДУ
32. У своєму меморандумі Уряд звернувся до Суду з проханням "повністю відхилити заяву, подану Адою Енн і Дейвідом Горнсбі".
ЩОДО ПРАВА
I. Попередні заперечення Уряду
33. Головне твердження, яке Уряд обстоював у Комісії, полягало в тому, що заява є неприйнятною, оскільки її не було подано в шестимісячний строк, передбачений статтею 26 Конвенції ( 995_004 ), а також не було використано всіх внутрішніх засобів правового захисту.
A. Недотримання шестимісячного строку
34. Уряд звернувся до Суду з проханням відхилити заяву, оскільки, згідно зі статтею 26 Конвенції ( 995_004 ), її не було подано до Комісії в межах шести місяців з дня винесення Верховним адміністративним судом рішень N 1337/1989 та 1361/1989.
35. Як і Комісія, Суд зауважує, що ситуація, яка є предметом оскарження, виникла внаслідок відмови відповідних органів (усупереч зазначеним вище рішенням Верховного адміністративного суду) надати заявникам дозвіл, якого вони домагалися, і не змінилася навіть після 7 січня 1990 року, коли заявники звернулися до Комісії. У квітні 1990 року та в січні і липні 1991 року заявники письмово зверталися до міністра освіти з цього приводу (див. пункт 20 вище). Крім того, 25 квітня 1991 року Верховний адміністративний суд відхилив апеляцію третьої сторони.
Отже, це заперечення має бути відхилене.
B. Невикористання всіх внутрішніх засобів
36. Уряд стверджував, що заявники не вичерпали всіх внутрішніх засобів правового захисту, наявних у грецькому законодавстві, як це передбачено статтею 26 Конвенції ( 995_004 ). По-перше, вони не подали позову про компенсацію шкоди до цивільних судів, як це передбачено статтею 57 (особисті права) і статтею 59 (компенсація моральної шкоди) Цивільного кодексу (див. пункт 25 вище). По-друге, вони не домагалися, щоб стверджувана ними відмова адміністративних органів вжити заходів відповідно до поновлених заяв від 8 серпня 1989 року про надання дозволу (див. пункт 15 вище) була перевірена в порядку судового контролю. Нарешті, розгляд їхнього позову в Родоському адміністративному суді ще не закінчено (див. пункт 19 вище).
37. Що стосується позовів про компенсацію шкоди, як це передбачено статтями 57 і 59 Цивільного кодексу, то Суд вважає, що в даному разі їх не можна вважати достатніми засобами задоволення скарг заявників. Навіть якщо припустити, що результати будуть сприятливими для заявників, компенсація моральної шкоди та шкоди, завданої порушенням особистих прав, не була б рівноцінною альтернативою засобам, які грецька правова система мала б забезпечити їм для того, щоб вони могли виправити ситуацію, в якій їх було позбавлено можливості відкрити мовну школу, всупереч судовим рішенням, що усунули всі перешкоди на цьому шляху.
Що ж до перевірки в порядку судового контролю Верховним адміністративним судом, то немає жодних підстав вважати, що заявники отримали б дозвіл, якого домагалися, оскільки, відповідно до пункту 3 статті 50 указу президента N 18/1989, Верховний адміністративний суд повертає такі справи до відповідного органу (див. пункт 27 вище). Зіткнувшись із постійним небажанням цього органу відповідати на їхні неодноразові заяви (принаймні до травня 1993 року - див. пункт 21 вище), заявники не могли на розумних підставах очікувати від нього вжиття тих заходів, які б призвели до бажаного для них результату.
Крім того, Суд вважає, що розгляд у Родоському адміністративному суді має вирішальне значення лише у зв'язку з питанням про надання справедливої сатисфакції, згідно зі статтею 50 Конвенції ( 995_004 ).
Таким чином, це заперечення має бути відхилене.
II. Заявлене порушення пункту 1 статті 6 Конвенції ( 995_004 )
38. Заявники стверджували, що своїм небажанням виконати рішення Верховного адміністративного суду від 9 і 10 травня 1989 року адміністративні органи порушили їхнє право на ефективний судовий захист цивільних прав. Вони посилалися на пункт 1 статті 6 Конвенції ( 995_004 ), де проголошено:
"1. Кожен при вирішенні питання щодо його цивільних прав та обов'язків... має право на справедливий і відкритий розгляд упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом".
39. Уряд не заперечував, що провадження у Верховному адміністративному суді стосувалося цивільних прав заявників у значенні статті 6. Уряд стверджував, що Верховний адміністративний суд розглянув питання щодо цих прав у цілковитій відповідності з усіма вимогами цієї статті і виніс на користь заявників два рішення, зміст яких не оспорювався адміністративними органами.
Проте Уряд додержувався думки, що скарга заявників не підпадає під дію статті 6, яка гарантує тільки справедливий "судовий розгляд" у буквальному значенні цього слова, тобто виключно розгляд у судовому органі. Подання 8 серпня 1989 року двох заяв і той факт, що адміністративний орган залишив заявників без відповіді (див. пункт 15 вище), не призвів до виникнення нового спору щодо цивільних прав заявників. Зволікання адміністративного органу з виконанням зазначених вище рішень Верховного адміністративного суду - це зовсім інше питання, яке не пов'язане із з'ясуванням наявності цих прав у судовому порядку. Питання виконання рішень Верховного адміністративного суду належить до сфери публічного права і, зокрема, відносин між судовими та адміністративними органами, але ні за яких умов не може підпадати під дію статті 6. Подібний висновок не випливає ні зі змісту цієї статті, ні з намірів тих, хто розробляв Конвенцію ( 995_004 ).
Нарешті, Уряд не погодився з аналогією, яку Комісія провела у своїй доповіді між справою "Ван де Гурк проти Нідерландів" (Van de Hurk v. the Netherlands, рішення від 19 квітня 1994 року, серія А, N 288) та справою Горнсбі. У першій справі передбачене законом повноваження королівської влади визнавати судове рішення частково або повністю недійсним перетворювало процес належного здійснення правосуддя на марну справу. Проте в даному випадку адміністративні органи не виконали остаточне судове рішення всупереч законові і могли бути примушені це зробити за допомогою будь-якого з численних засобів, передбачених правовою системою Греції.
40. Суд наголошує, що, відповідно до усталеного прецедентного права, пункт 1 статті 6 гарантує кожному право на звернення до суду або арбітражу з позовом стосовно будь-яких його цивільних прав та обов'язків. Таким чином, ця стаття проголошує "право на суд", одним з аспектів якого є право на доступ, тобто право подати позов з приводу цивільно-правових питань до суду (див. рішення у справі "Філіс проти Греції" (Philis v. Greece) (N 1) від 27 серпня 1991 року, серія А, N 209, с. 20, п. 59). Однак це право було б ілюзорним, якби правова система Договірної держави допускала, щоб остаточне судове рішення, яке має обов'язкову силу, не виконувалося на шкоду одній із сторін. Важко собі навіть уявити, щоб стаття 6 детально описувала процесуальні гарантії, які надаються сторонам у спорі, - а саме: справедливий, публічний і швидкий розгляд, - і водночас не передбачала виконання судових рішень. Якщо вбачати у статті 6 тільки проголошення доступу до судового органу та права на судове провадження, то це могло б породжувати ситуації, що суперечать принципу верховенства права, який Договірні держави зобов'язалися поважати, ратифікуючи Конвенцію ( 995_690 ) (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Голдер проти Сполученого Королівства" (Golder v. the United Kingdom) від 21 лютого 1975 року ( 980_086 ), серія А, N 18, с. 16 - 18, п. 34 - 36). Отже, для цілей статті 6 виконання рішення, ухваленого будь-яким судом, має розцінюватися як складова частина "судового розгляду". До того ж Суд уже прийняв цей принцип у справах щодо тривалості судового провадження (див. останні рішення у справах "Ді Педе проти Італії" (Di Pede v. Italy) та "Заппія проти Італії" (Zappia v. Italy) від 26 вересня 1996 року, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV, c. 1383 - 1384, п. 20 - 24 та с. 1410 - 1411, п. 16 - 20 відповідно).
41. Зазначені принципи набувають навіть більшої ваги в контексті адміністративного провадження при розгляді спору, результат якого має вирішальне значення для цивільних прав сторони. Подаючи заяву про проведення перевірки в порядку судового контролю до найвищого адміністративного суду держави, сторона у спорі домагається не тільки визнання оспорюваного рішення недійсним, а насамперед усунення його наслідків. Ефективний захист сторони у такому судовому процесі та відновлення законності передбачають, що адміністративні органи зобов'язані виконати рішення цього суду. У зв'язку з цим Суд зазначає, що адміністративні органи є складовою держави, яка керується принципом верховенства права, а відтак інтереси цих органів збігаються з необхідністю належного здійснення правосуддя. Якщо адміністративні органи відмовляються або неспроможні виконати рішення суду, чи навіть зволікають з його виконанням, то гарантії, надані статтею 6 стороні на судовому етапі, втрачають свою мету.
42. Суд зазначає, що після прийняття рішення Судом Європейських співтовариств (див. пункт 9 вище) Верховний адміністративний суд визнав недійсними два рішення голови відділу середньої освіти, в яких заявникам було відмовлено у наданні дозволу, за яким вони звернулися, тільки на підставі їхнього громадянства (див. пункти 7 - 8 та 13 вище). В результаті винесення цих судових рішень заявники отримали змогу далі обстоювати право на задоволення свого прохання. Звертаючись із ним повторно 8 серпня 1989 року (див. пункт 15 вище), вони лише нагадали адміністративним органам про їхній обов'язок прийняти рішення, яке відповідало б правовим нормам, порушення яких призвело до визнання оспорених рішень недійсними. Незважаючи на це, адміністративні органи надіслали відповідь тільки 20 жовтня 1994 року (див. пункт 22 вище). Звичайно, заявники могли знову звернутися з проханням про судову перевірку цієї відмови, відповідно до статей 45 та 46 указу президента N 18/1989 (див. пункт 27 вище), але, враховуючи обставини справи, Суд вважає, що вони не могли реально розраховувати на те, що цей засіб правового захисту призведе до бажаного результату (див. пункт 37 вище).
43. Суд розуміє увагу національних державних органів (після прийняття Верховним адміністративним судом зазначених рішень) до питання врегулювання процесу створення і діяльності шкіл типу "frontistirion" таким способом, який би відповідав міжнародним зобов'язанням країни і водночас був розрахований на забезпечення якості навчання. Більше того, це справедливо і правильно, що державні органи повинні мати в своєму розпорядженні розумний строк для вибору найдоречніших засобів виконання відповідних судових рішень.
44. Проте з 15 березня 1988 року, коли Суд Європейських співтовариств виніс своє рішення (див. пункт 9 вище), а тим більше з 9 та 10 травня 1989 року, коли Верховний адміністративний суд виніс своє рішення у справі заявників (див. пункт 13 вище), і до прийняття 10 серпня 1994 року указу президента N 211/1994, чинне законодавство Греції не передбачало ніяких особливих вимог щодо громадян країн - членів Європейського співтовариства, які бажають відкрити школу "frontistirion" у Греції, крім вимоги (передбаченої також щодо громадян Греції, а саме - наявності університетської освіти), якій заявники відповідали (див. пункти 6 та 29 вище).
До того ж не схоже, щоб заявники відмовилися від своїх намірів відкрити школу "frontistirion". Коли вони звернулися до Родоського адміністративного суду 3 липня 1992 року, вони домагалися відшкодування не тільки тих збитків, яких, за їхніми словами, вони вже зазнали, а й тих, яких вони зазнавали б далі, доки адміністративні органи не надали б їм дозволу, по який вони звернулися (див. пункт 19 вище).
45. У даному випадку, ухиляючись понад п'ять років від вжиття необхідних заходів для виконання остаточного і обов'язкового судового рішення, грецькі державні органи позбавили положення пункту 1 статті 6 Конвенції ( 995_004 ) його корисної дії.
Отже, допущено порушення цієї статті.
III. Застосування статті 50 Конвенції ( 995_004 )
46. Заявники висунули різні вимоги відповідно до статті 50 Конвенції ( 995_004 ), яка передбачає:
"Якщо Суд встановлює, що рішення або захід судового чи будь-якого іншого органу влади Високої Договірної Сторони повністю або частково суперечить зобов'язанням, які випливають з цієї Конвенції ( 995_004 ), і якщо внутрішнє право цієї сторони передбачає лише часткову компенсацію за наслідки такого рішення чи заходу, то Суд, у разі необхідності, надає потерпілій стороні справедливу сатисфакцію".
47. Під час розгляду справи Уряд повідомив Суд, що в разі виявлення ним порушення заявники зможуть отримати в рамках грецької правової системи повне відшкодування завданих їм збитків. Справді, у заяві до Родоського адміністративного суду (див. пункт 19 вище), розгляд якої в день проведення даного слухання все ще тривав, суми, що їх визначили заявники, значною мірою відповідають сумам, визначеним згідно зі статтею 50 Конвенції ( 995_004 ).
48. Представник Комісії утримався від коментарів.
49. Суд вважає, що питання застосування статті 50 ще не готове для вирішення і його розгляд має бути відкладено, враховуючи можливість досягнення домовленості між державою-відповідачем та заявниками (пункти 1 та 4 правила 54).
На цих підставах Суд
1. Відхиляє попередні заперечення Уряду (вісім голосів проти одного);
2. Постановляє, що пункт 1 статті 6 Конвенції ( 995_004 ) підлягає застосуванню у даній справі і що його було порушено (сім голосів проти двох);
3. Постановляє, що питання застосування статті 50 не готове для вирішення (одностайно),
і, відповідно:
a) відкладає вирішення цього питання;
b) запрошує Уряд і заявників подати свої міркування з цього питання протягом наступних трьох місяців, і зокрема повідомити Суд про будь-яку можливу домовленість між ними;
c) відкладає подальший розгляд справи та делегує голові палати повноваження у разі необхідності призначити розгляд.
Вчинено англійською та французькою мовами і винесено на відкритому слуханні 17 березня 1997 року в Палаці прав людини у Страсбурзі.
Підпис: Герберт Пецольд, секретар
Підпис: Рудольф Бернхардт, голова
Відповідно до пункту 2 статті 51 Конвенції ( 995_004 ) та пункту 2 правила 53 Регламенту Суду ( 980_067 ) "A", до цього рішення додаються такі окремі думки суддів:
a) думка судді Моренілли, яка збігається з позицією більшості суддів;
b) думка судді Петтіті, яка не збігається з позицією більшості суддів;
c) думка судді Валтікоса, яка не збігається з позицією більшості суддів.
Завізовано: Р. Б.
Завізовано: Г. П.
ДУМКА СУДДІ МОРЕНІЛЛИ
1. Як і більшість суддів, я голосував за висновок Суду про те, що в даному випадку було порушено пункт 1 статті 6 Конвенції ( 995_690 ). У наступних пунктах я окремо викладаю свою позицію.
2. На мій погляд, ця справа відкриває нову динамічну фазу в розвитку через прецедентне право поняття "право на суд" у сфері адміністративного судочинства, яке має дуже глибоке історичне коріння у правових системах багатьох європейських держав, що зазнали впливу французького адміністративного права. Особливості адміністративного судочинства, які відрізняють його від цивільного, загалом полягають у наявності рішення державного органу-відповідача, що ним завдано безпосередньої шкоди чиїмсь особистим правам або законним інтересам.
3. Заявники стверджували, що внаслідок відмови адміністративних органів виконати рішення Верховного адміністративного суду про визнання недійсними рішень, якими заявникам було відмовлено у наданні дозволу на відкриття школи англійської мови на Родосі тільки через те, що вони були не грецькими громадянами, а громадянами іншої держави - члена Європейських співтовариств, було порушено їхнє право на ефективний судовий захист цивільних прав. Суд дійшов висновку, що (див. пункт 45): "У даному випадку, ухиляючись понад п'ять років від вжиття необхідних заходів для виконання остаточного і обов'язкового судового рішення, грецькі державні органи позбавили положення пункту 1 статті 6 Конвенції ( 995_690 ) його корисної дії".
4. Отже, у цій справі порушується питання про силу рішень Верховного адміністративного суду, винесених щодо звернень заявників з проханням визнати недійсними зазначені вище рішення компетентних адміністративних органів відмовити заявникам у дозволі, по який вони зверталися. Таке саме питання може виникнути, mutatis mutandis, і в інших системах, які побудовані на основі французької моделі адміністративного судочинства.
5. Державній Раді (Conseil d'Etat) Франції вдалося шляхом уподібнення адміністративного судочинства до цивільного перетворити його на засіб захисту особи від зловживань з боку державних органів. При цьому між ними залишилася тільки одна відмінність: перевірка законності адміністративного рішення здійснюється адміністративними судами. Ця відмінність мала вирішальне значення для створення незалежної судової процедури в межах юрисдикції адміністративних судів разом з Державною Радою на вершині цієї ієрархії як верховного органу, відповідального за нагляд за адміністративними органами.
6. З розвитком цієї системи її головним завданням стала перевірка законності оспорюваного рішення (зокрема шляхом подання заяви про визнання його недійсним). При такому провадженні, визнаючи недійсним незаконне рішення, адміністративний суд вичерпує свої повноваження. "Отже, суддя може тільки визнати недійсним незаконне адміністративне рішення, а інакше він порушив би принцип поділу, що існує між адміністративними органами і адміністративними судами. Він не може своїми судовими рішеннями заповнити вакуум, що виникає внаслідок визнання недійсним рішення адміністративного органу" (див. Debbasch-Ricci, Contentieux administratif, Paris, 1990, p. 833).
7. Саме в такому історично-правовому контексті 9 та 10 травня 1980 року Верховний адміністративний суд Греції виніс рішення, які не були виконані адміністративними органами, що було розцінено більшістю як порушення права заявників на суд.
8. У даній справі пані Ада Горнсбі звернулася у 1984 році (після вступу Греції до Європейських співтовариств) із заявою про надання дозволу на відкриття приватної школи для викладання англійської мови. Адміністративні органи відхилили цю заяву лише на тій підставі, що такий дозвіл може надаватися тільки громадянам Греції. Суд Європейських співтовариств постановив, що Греція не виконала вимог статей 52 і 59 Договору про Європейські Економічні Співтовариства ( 994_017 ), який надає громадянам однієї держави-члена право поселятися на території будь-якої іншої держави-члена і водночас забороняє будь-яку дискримінацію за ознакою громадянства щодо права займатися діяльністю через самостійне працевлаштування, а також створювати підприємства і управляти ними.
9. В (ідентичних) рішеннях Верховного адміністративного суду згадуються кваліфікаційні вимоги, необхідні, згідно з пунктом 1 статті 68 Закону N 2545/1940, для одержання дозволу на відкриття школи "frontistirion"; такий дозвіл "надається фізичним особам, які мають кваліфікацію, необхідну для роботи вчителем у початковій або середній школі в державній системі, або відповідну академічну кваліфікацію". У цих рішеннях також робиться посилання на пункт 1 статті 18 Кодексу державного службовця (пункт 3 статті 2 якого також стосується вчителів початкової та середньої школи), у якому сказано: "Ніхто не може призначатися на посаду державного службовця, не маючи грецького громадянства", і висновок: "З цих положень випливає, що надання дозволу особі негрецької національності на створення школи "frontistirion" для викладання іноземних мов суперечитиме законові".
Звертаючи увагу на статтю 52 Договору про Європейські співтовариства ( 994_017 ) та цитуючи рішення N 147/86 Суду Європейських співтовариств від 15 березня 1988 року ("Комісія проти Грецької Республіки"), Верховний адміністративний суд далі зазначив: "Отже, оскаржене рішення (про відмову задовольнити прохання заявника), що грунтується на помилковій підставі, відповідно до якої оскаржена перешкода і далі застосовується до осіб з негрецьким громадянством, без урахування того, чи це громадяни інших держав - членів Європейських співтовариств, а чи громадяни держав-нечленів, є незаконним і тому має бути скасоване. Таким чином, розглянуту заяву слід задовольнити. На цих підставах... Верховний адміністративний суд визнає недійсним рішення голови Родоського відділу середньої освіти..." (див. пункт 13 рішення).
10. Відповідно до пункту 1 статті 50 указу президента N 18/1989, яким кодифікуються законодавчі положення про Верховний адміністративний суд, "У рішенні, яким задовольняється заява про перевірку в порядку судового контролю, оскаржений захід оголошується недійсним, що має наслідком його повне скасування, незалежно від того, чи цей захід має загальний, чи індивідуальний характер". Пункт 4 статті 50 передбачає таке: "При виконанні зобов'язання, передбаченого пунктом 5 статті 95 Конституції, адміністративні органи влади повинні виконувати рішення Верховного адміністративного суду відповідно до обставин конкретної справи, вживаючи з цією метою відповідних заходів або відмовляючись від будь-яких дій, що не відповідають рішенню Верховного адміністративного суду. Невиконання цієї вимоги може передбачати особисту відповідальність за шкоду, крім кримінальних санкцій...".
11. Згідно з цими законодавчими положеннями, рішення Верховного адміністративного суду були остаточними рішеннями, які задовольняли заяви пана і пані Горнсбі про визнання недійсними оспорюваних рішень і в яких конкретна проблема була вирішена. Відмова надати дозвіл на відкриття школи "frontistirion" була визнана недійсною, оскільки вона суперечила статті 52 Договору про створення Європейського Економічного Співтовариства ( 994_017 ), який мав пряме застосування у Греції на час подання заяв з проханням надати дозвіл. Щоправда, судові рішення не визнавали недійсною відмову адміністративних органів стосовно інших неправомірних дій, які могли б перетворити її на недійсну. Наприклад, це могло стосуватися питання про наявність у заявників кваліфікації, передбаченої для громадян Греції чинним на той час законодавством. У резолютивній частині судових рішень визнавалася недійсною лише відмова надати дозвіл і не ставилася вимога про надання такого дозволу. В результаті, незважаючи на подальші вимоги виконати рішення Верховного адміністративного суду, грецькі адміністративні органи і вісім років по тому не дали дозволу, хоча заявники мали право на нього, згідно з чинним на той час законодавством Греції.
12. За таких умов негнучкість і навіть формалізм адміністративного провадження, пов'язаний з визнанням рішення недійсним, не може виправдати такої відмови у правосудді, і не можна не вимагати вжиття подальших процедурних заходів з метою винесення нового судового рішення у справі, в якій права заявників були визнані найвищим адміністративним судом. Незважаючи на це, думка більшості узгоджується з нашим прецедентним правом, яке тлумачить пункт 1 статті 6 Конвенції ( 995_690 ) відповідно до принципів, закріплених у Преамбулі і статті 3 Віденської конвенції про право міжнародних договорів ( 995_118 ), тобто у телеологічний, автономний та еволюційний спосіб, пристосований до соціальних потреб. У справі Голдера (Golder) від 21 лютого 1975 року ( 980_086 ) (серія А, N 18, с. 17, п. 35) Суд постановив: "Принцип, за яким повинна існувати можливість подати цивільний позов на розгляд судді, розцінюється як один із "визнаних" в усьому світі фундаментальних принципів права; те саме справджується і для принципу міжнародного права, який забороняє відмову у правосудді. Саме у світлі цих принципів належить розглядати пункт 1 статті 6".
13. Такий унітарний погляд на судочинство, у процесі якого спірні особисті права підлягають детальному обгрунтуванню кожною зі сторін перед суддею, який згодом повинен винести остаточне рішення щодо цих прав, здається, протистоїть досить абстрактному уявленню про правосуддя, згідно з яким особа зобов'язана звертатися до суду (немовби вона відповідає за забезпечення додержання закону) для того, щоб оспорити законність адміністративного рішення, хоча це рішення завдає шкоди її особистим правам. Навіть у разі задоволення заяви про визнання рішення недійсним така процедура не може забезпечити компенсацію завданої шкоди, оскільки суд передає справу до адміністративних органів для повторного розгляду.
14. Суд уже висловився з приводу ефективності такого "поетапного" розгляду, а саме: "Навіть якщо припустити, що Верховний адміністративний суд задовольнить заяву [заявників], ніщо не вказує на те, що вони одержать бажаний дозвіл, оскільки на практиці державні органи не завжди виконували рішення Верховного адміністративного суду" (див. рішення у справі "Маноуссакіс та інші проти Греції" (Manoussakis and Others v. Greece) від 26 вересня 1996 року, Збірник судових рішень та ухвал, 1996-IV, с. 1359, п. 33). Так само в рішенні "Сколло проти Італії" (Scollo v. Italy) від 28 вересня 1995 року (серія А, N 315-С, с. 55, п. 44) Суд постановив, що "інертність компетентних адміністративних органів має наслідком відповідальність Італії згідно з пунктом 1 статті 6".
15. Отже, незважаючи на труднощі пристосування його до вже застарілого поняття історичного адміністративного права (див. Garcia de Enterria-Fernandez Rodriguez, Curso de Derecho Administrative, Madrid, 1986, vol. II, pp. 36 - 54), стосовно ефективності фундаментального права на доступ до суду я погоджуюся з думкою більшості суддів, що мало місце порушення. Цей елемент набуває істотного значення для здійснення правосуддя в демократичному суспільстві, і мені здається, що рішуче проголошення цього принципу є своєчасним і необхідним. Коротко кажучи, я розглядаю це як крок до гармонізації гарантій в адміністративному і цивільному судочинстві з метою забезпечення ефективнішого захисту прав особи в її стосунках з адміністративними органами. Адміністративні рішення перестають відігравати домінантну роль в адміністративному провадженні і стають лише підставою для його існування. Предмет адміністративного провадження формується виключно поданою заявою, з якої виводяться правові обставини, що в них опинилися заінтересовані особи.
ДУМКА СУДДІ ПЕТТІТІ
Я голосував разом з меншістю суддів за те, що порушення не було, з огляду на мотивацію і правову позицію більшості, яка, на мій погляд, висуваючи свої аргументи, недостатньо врахувала конкретні особливості даної справи.
Тут ідеться не про загальне застосування статті 6 судами країн - членів Ради Європи, незалежно від того, чи є вони також членами Європейського Союзу, і не про відмову виконати судове рішення, яке стало "остаточним і обов'язковим для виконання" щодо конкретної сторони в судовому процесі.
Насамперед тут ішлося про спір щодо законодавства ЄС між позивачем, який є громадянином країни - члена ЄС, і державою, яка є членом ЄС.
15 березня 1988 року Суд Європейських співтовариств постановив, що, забороняючи громадянам ЄЕС відкрити школу "frontistirion" (мовну школу), Грецька Республіка не дотримала своїх зобов'язань згідно зі статтями 52 та 59 Договору про ЄЕС ( 994_017 ).
З огляду на це Європейський суд повинен встановити різницю між перевіркою законності оспореного рішення та прийняттям судових рішень, які покликані заповнити вакуум, створений визнанням відповідного рішення недійсним.
З цього погляду я згоден з думкою судді Моренілли, яка збігається з позицією більшості суддів, де говориться:
"Згідно з цими законодавчими положеннями, рішення Верховного адміністративного суду були остаточними рішеннями, які задовольняли заяви пана і пані Горнсбі про визнання недійсними оспорюваних рішень і в яких конкретна проблема була вирішена. Відмова надати дозвіл на відкриття школи "frontistirion" була визнана недійсною, оскільки вона суперечила статті 52 Договору про створення Європейського Економічного Співтовариства ( 994_017 ), який мав пряме застосування у Греції на час подання заяв з проханням надати дозвіл. Щоправда, судові рішення не визнавали недійсною відмову адміністративних органів стосовно інших неправомірних дій, які могли б перетворити її на недійсну. Наприклад, це могло стосуватися питання про наявність у заявників кваліфікації, передбаченої для громадян Греції чинним на той час законодавством. У резолютивній частині судових рішень визнавалася недійсною лише відмова надати дозвіл і не ставилася вимога про надання такого дозволу. В результаті, незважаючи на подальші вимоги виконати рішення Верховного адміністративного суду, грецькі адміністративні органи і вісім років по тому не надали дозволу, хоча заявники мали право на нього, згідно з чинним на той час законодавством Греції".
Незважаючи на конкретні засоби правового захисту та заходи, вжиті проти держави за порушення законодавства Співтовариства, а розглядаючи цю справу суто з точки зору статті 6 Конвенції ( 995_690 ), слід врахувати, що рішення Верховного адміністративного суду не більш ніж визнавали недійсним рішення від 12 квітня 1988 року, яким було відмовлено у задоволенні заяви про надання дозволу на відкриття школи і яке суперечило рішенню Суду Європейських співтовариств.
У цих судових рішеннях немає положень резолютивної частини, які б зобов'язували державу надати заявникам дозвіл на відкриття школи. Отже, відмова у наданні дозволу, яка і стала причиною винесення судових рішень, на мій погляд (і на противагу тому, що сказано в пункті 45), не може, відповідно до статті 6, трактуватися як відмова у правосудді через те, що ці судові рішення не були виконані.
Проте, оскільки заявники вже звернулися до адміністративних і судових органів, додержуючи встановленої процедури, то обов'язком держави було одразу після прийняття Верховним адміністративним судом рішень терміново забезпечити вжиття необхідних заходів для контролю за доступом до правосуддя, включаючи нормативні положення та форми документів для перевірки кваліфікаційного рівня, а також проведення кваліфікаційного іспиту. Те, що адміністративні органи не зробили цього, незважаючи на рішення Суду Європейських співтовариств, загнало ситуацію в глухий кут. Можна було б застосувати процедуру контролю, яка використовується країнами Європейського Союзу щодо директив про доступ до юридичної практики. Якби це було зроблено, то тільки в разі з'ясування того факту, що заявники більше не бажали наполягати на задоволенні їхньої заяви або що держава відмовилася застосувати закон, можна було б робити висновок про відсутність чи наявність порушення статті 6. До певної міри зволікання державних органів з виконанням своїх адміністративних обов'язків відповідно до законодавства Співтовариства могло б розцінюватися як відмова у доступі до правосуддя і як небажання підкоритися судовому рішенню, що за таких умов становило б порушення статті 6. У цьому розумінні висновок, зроблений у рішенні Суду, не обов'язково відповідав обставинам справи.
ДУМКА СУДДІ ВАЛТІКОСА
Безсумнівно, що в даній справі можна зробити чимало критичних зауважень на адресу грецького законодавства, грецьких адміністративних та урядових органів і грецьких судів. Проте слід також враховувати часовий аспект, уже недавно вжиті заходи і поведінку заявників.
Безперечно, даний випадок є свідченням неузгодженості законодавства з правопорядком Європейських співтовариств або принаймні тривалого зволікання у цьому питанні. До того ж, і це трапляється вже не вперше, минуло багато часу, перш ніж заявники одержали відповідь міністра освіти. І коли більш як через десять років після подання першої заяви вийшов указ президента N 211/1994, опублікований 10 серпня 1994 року, який нарешті дав громадянам країн - членів Європейських співтовариств право створювати школи типу "frontistirion" (приватні школи в Греції), то це було зроблено за умови, що ті, хто не мав атестата про закінчення середньої школи, повинні були скласти іспит з грецької мови та історії. Навіть якщо спинитися на цьому моменті, то хоча досить зрозумілою є необхідність забезпечення того, щоб відповідні особи мали достатній рівень володіння грецькою мовою, досить дивно, чому вимагається знання історії Греції від тих, хто бажає викладати іноземні мови, і, звичайно, ця вимога відкрита для критики.
Втім, суть проблеми полягає не в цьому. Проблема простіша за даних умов. Заявники подали скаргу, яка спочатку, безперечно, була добре обгрунтована. Після надмірно довгої затримки Уряд узгодив принаймні більшу частину грецького законодавства з європейським, і порушення було усунено, хоча, повторюю, це було зроблено із запізненням. Відтоді заявників двічі запрошували скласти іспит (див. третій підпункт пункту 22 рішення), який загалом можна вважати як розумну умову. Вони цього не зробили і, очевидно, відмовилися від своєї заяви про надання дозволу відкрити школу, віддавши перевагу перспективі отримати значну компенсацію перед ризиком складати такий іспит. Основна функція Суду полягає в тому, щоб забезпечити застосування положень Конвенції ( 995_690 ) і примусити Договірні держави виконувати їх. Він не повинен у зворотному порядку засуджувати ті порушення, які вже були виправлені. На час винесення цього рішення, по-перше, очевидно, що оспорене законодавство в цілому було вже узгоджене з Конвенцією, по-друге, заявники вже не підтримували своєї заяви про надання дозволу на відкриття школи. Шкода, що ця важлива інформація не була наведена у пункті 45 цього рішення.
У будь-якому разі, після того як Уряд вжив відповідних заходів, хоч і з явним запізненням, уже не можна говорити, що на даний момент є порушення Конвенції ( 995_690 ), як постановив Суд.
Переклад матеріалів забезпечує Український Центр Правничих Студій.
"Практика Європейського суду з прав людини. Рішення. Коментарі", N 3, 1999 р.