Конституції України ( 254к/96-ВР ) містить вичерпний перелік повноважень Вищої ради юстиції, до яких не віднесено призначення суддів на адміністративні посади.
У пункті 2 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 16 жовтня 2001 року N 14-рп/2001 ( v014p710-01 ), яке згідно з частиною другою статті 150 Конституції України ( 254к/96-ВР ) є обов'язковим до виконання на території України, зазначається, що за змістом пункту 1 частини першої статті 131 Конституції України ( 254к/96-ВР ) право внесення подань Верховній Раді України про обрання суддів безстроково та призначення суддів на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції на Вищу раду юстиції не поширюється.
Таким чином, у черговий раз проігноровані обов'язкові до виконання рішення Конституційного Суду України, у яких вказувалося на необхідність невідкладного законодавчого врегулювання порядку призначення суддів на адміністративні посади. Натомість пропонується узаконити порядок, який не відповідає Конституції України ( 254к/96-ВР ).
З цих же підстав не відповідають визначеній Конституцією України ( 254к/96-ВР ) компетенції Вищої ради юстиції і положення Закону ( 2453-17 ), якими Вища рада юстиції наділяється повноваженнями здійснювати розгляд скарг на рішення Вищої кваліфікаційної комісії щодо результатів кваліфікаційного іспиту (частина десята статті 69) та про відмову у рекомендуванні кандидата на обрання суддею безстроково (частина друга статті 76).
3.2. Частиною першою статті 19 Закону ( 2453-17 ) передбачено, що суди загальної юрисдикції утворюються і ліквідовуються Президентом України за поданням Міністра юстиції України на підставі пропозиції голови відповідного вищого спеціалізованого суду.
Однак наділення Президента України повноваженням ліквідовувати суди не відповідає пункту 23 частини першої статті 106 Конституції України ( 254к/96-ВР ), якою передбачено повноваження Президента України лише утворювати суди.
Відповідно до пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України ( 254к/96-ВР ) повноваження Президента України визначаються лише Основним Законом України ( 254к/96-ВР ). На цю обставину Конституційний Суд України неодноразово вказував у своїх рішеннях, зокрема у Рішенні від 10 квітня 2003 року N 7-рп/2003 ( v007p710-03 ) (справа про гарантії діяльності народного депутата України), в якому сказано, що "повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов'язки)", та в Рішенні від 7 квітня 2004 року N 9-рп/2004 ( v009p710-04 ) (справа про Координаційний комітет), згідно з яким повноваження Президента України, як і повноваження Верховної Ради України, визначаються Конституцією України.
Те, що поняття "утворення судів" не включає в себе їх "ліквідацію", підтверджується положеннями пункту 9-2 статті 116 Конституції України ( 254к/96-ВР ), яка наділяє Кабінет Міністрів України окремими повноваженнями утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.
3.3. Водночас положенням частини четвертої статті 20 Закону ( 2453-17 ) передбачено, що кількість суддів у суді визначається Міністром юстиції України за поданням Державної судової адміністрації на підставі пропозиції голови вищого спеціалізованого суду.
Враховуючи, що встановлення кількості суддів у суді є складовою частиною процесу утворення суду, це положення закону не відповідає пункту 23 частини першої статті 106 Конституції України ( 254к/96-ВР ), згідно з якою суди у визначеному законом порядку утворює Президент України.
3.4. У цілому схвально оцінюючи положення Закону ( 2453-17 ), якими на виконання резолюцій Ради Європи щодо необхідності підпорядкування Державної судової адміністрації судовій владі передбачено, що Державна судова адміністрація підзвітна з'їзду суддів, Голова та заступники Державної судової адміністрації призначаються Радою суддів України, необхідно зазначити, що обсяг повноважень Державної судової адміністрації, її територіальних управлінь та посадових осіб, визначений Законом ( 2453-17 ), зокрема, щодо керівництва апаратами судів, представництва у Вищій кваліфікаційній комісії суддів України, не узгоджується зі статусом та завданнями цього органу.
4. Закон ( 2453-17 ) містить концептуальні недоліки в частині утворення та функціонування Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України - органах, що відіграють ключову роль у питаннях суддівської кар'єри: призначення на посаду, обрання безстроково, притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів.
Зокрема, Законом ( 2453-17 ) передбачається, що два з трьох членів Вищої ради юстиції, які призначаються відповідно Президентом України та Верховною Радою України, один із двох членів, які призначаються з'їздом адвокатів, один із двох членів, які призначаються Всеукраїнською конференцією працівників прокуратури, один із двох членів, які призначаються З'їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, призначаються з числа суддів. Ці положення закону хоч начебто і забезпечують представництво у Вищій радії юстиції більшості суддів, та жодним чином не наближають Україну до виконання міжнародних стандартів у цій сфері, зокрема Європейської хартії про закон "Про статус суддів" ( 994_236 ), яка передбачає, що не менше половини складу такого органу мають становити судді, обрані суддями.
До того ж, навіть такі "демократичні та прогресивні" зрушення в порядку формування Вищої ради юстиції набудуть чинності лише після закінчення терміну, на який було призначено попередніх членів Вищої ради юстиції, тобто не раніше спливу п'яти - шести років.
За таких умов внесення змін до Конституції України ( 254к/96-ВР ), яке має привести склад Вищої ради юстиції у відповідність з загальновизнаними міжнародними стандартами у цій сфері, знову відкладається на невизначений термін. А отже, невиконаними залишаться і зобов'язання, які взяла на себе Україна, вступаючи до Ради Європи.
5. Неприйнятною є визначена Законом ( 2453-17 ) концепція здійснення суддівського самоврядування.
Згідно з частиною першою статті 112 Закону ( 2453-17 ) суддівське самоврядування - це самостійне колективне вирішення суддями питань внутрішньої діяльності судів. Відповідно до частини другої цієї ж статті Закону ( 2453-17 ) суддівське самоврядування є однією з гарантій забезпечення самостійності та незалежності суддів. Діяльність органів суддівського самоврядування має сприяти створенню належних організаційних та інших умов для забезпечення нормальної діяльності судів і суддів, утверджувати незалежність суду, забезпечувати захист суддів від втручання в їх діяльність, а також підвищувати рівень роботи з кадрами у системі судів.
Питання гарантій незалежності суддів неодноразово були предметом розгляду в Конституційному Суді України. Зокрема, в Рішенні від 1 грудня 2004 року N 19-рп/2004 ( v019p710-04 ) у справі за конституційним поданням Верховного Суду України про офіційне тлумачення положень частин першої, другої статті 126 Конституції України та частини другої статті 13 Закону України "Про статус суддів" (справа про незалежність суддів як складову їхнього статусу) Конституційний Суд України констатував, що гарантована Конституцією України ( 254к/96-ВР ) незалежність суддів забезпечується також і здійсненням суддівського самоврядування. Не допускається зниження гарантій рівня незалежності і недоторканності суддів у разі прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів.
На сьогоднішній день за штатними розписами в Україні працює 8922 судді, із них 6632 - у загальних судах, 1171 - в спеціалізованих адміністративних судах, 1119 - у спеціалізованих господарських судах.
Відповідно до Конституції України ( 254к/96-ВР ) суди загальної юрисдикції утворюють єдину систему судів. Єдність судової системи підтверджується також тим, що судді всіх судів мають єдиний статус - це посадові особи, які відповідно до Конституції України ( 254к/96-ВР ) наділені повноваженнями здійснювати правосуддя і виконувати свої обов'язки на професійній основі в Конституційному Суді України та судах загальної юрисдикції. На суддів усіх без винятку судів поширюються встановлені Конституцією ( 254к/96-ВР ) та іншими законами України гарантії незалежності та недоторканності. Надання будь-яких переваг судам чи суддям залежно від спеціалізації суду законодавством України не передбачено.
Ці основоположні засади судоустрою та статусу суддів у Законі ( 2453-17 ) порушуються.
Зокрема, у частині першій статті 124 Закону ( 2453-17 ) пропонується встановити, що делегати на з'їзд суддів України обираються конференцією суддів загальних судів, конференцією суддів господарських судів, конференцією суддів адміністративних судів за принципом рівного представництва від кожної судової юрисдикції. Кожна область, Автономна Республіка Крим, міста Київ та Севастополь мають бути представлені трьома суддями від кожної судової юрисдикції.
Таким чином, 6632 судді загальних судів буде представляти на з'їзді в два рази менше делегатів, ніж 2290 суддів спеціалізованих судів. Ці норми є відверто дискримінаційними стосовно до суддів загальних судів (хоча, як зазначалося вище, зі змісту Закону ( 2453-17 ) складно зрозуміти, чи будуть взагалі існувати загальні суди).
У статті 121 та частині другій статті 126 Закону ( 2453-17 ) пропонується встановити, що до рад суддів входять по 11 суддів, обраних конференціями суддів відповідної судової юрисдикції. Рада суддів України обирається з'їздом суддів України у складі також одинадцяти суддів.
До складу Ради суддів України входять по три представники від кожної судової юрисдикції та по одному представнику від Конституційного Суду України та Верховного Суду України.
Отже, зазначені норми Закону ( 2453-17 ) також є дискримінаційними щодо суддів загальних судів, оскільки у Раді суддів України 6632 судді загальних судів будуть представлені трьома суддями (один член Ради суддів України від 2211 суддів), а 2290 суддів спеціалізованих судів - шістьма суддями (один член Ради суддів України від 382 суддів).
Загалом слід вказати, що Закон ( 2453-17 ), встановлюючи багаторівневу, складну структуру органів суддівського самоврядування, насправді не забезпечує ці органи відповідними дієвими повноваженнями щодо вирішення питань внутрішньої організації діяльності суду, що робить проголошені проектом завдання та функції органів суддівського самоврядування виключно декларативними.
6. Ціла низка положень Закону ( 2453-17 ) прямо суперечить Конституції України ( 254к/96-ВР ), яка має найвищу юридичну силу. Водночас окремі конституційні положення щодо правосуддя не знайшли належного правового регулювання у Законі ( 2453-17 ).
6.1. Так, положення частин четвертої та п'ятої статті 12 Закону ( 2453-17 ), якими передбачено, що у судах, поряд з державною, можуть використовуватися регіональні мови або мови меншин відповідно до Закону України "Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин" ( 802-15 ) в порядку, встановленому процесуальним законом, використання в судочинстві регіональних мов або мов меншин гарантується державою та забезпечується за рахунок коштів Державного бюджету України, суперечать статті 10 Конституції України ( 254к/96-ВР ), відповідно до якої державною мовою є українська мова.
Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 ( v010p710-99 ) (у справі про застосування української мови) роз'яснив, що положення частини першої статті 10 Конституції України ( 254к/96-ВР ), за яким "державною мовою в Україні є українська мова", треба розуміти так, що українська мова як державна є обов'язковим засобом спілкування на всій території України при здійсненні повноважень органами державної влади та органами місцевого самоврядування (мова актів, роботи, діловодства, документації тощо), а також в інших публічних сферах суспільного життя, які визначаються законом (частина п'ята статті 10 Конституції України) ( 254к/96-ВР ). Поряд із державною мовою можуть використовуватися російська та інші мови національних меншин у межах і порядку, що визначаються законами України, виключно при здійсненні повноважень місцевими органами виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Відповідна правова позиція висловлена і в Рішенні Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року N 8-рп/2008 ( v008p710-08 ), де зазначається, що суди реалізують державну мову в процесі судочинства та гарантують право громадян щодо використання ними в судовому процесі рідної мови або мови, якою вони володіють, відповідно до Конституції ( 254к/96-ВР ) і законів України. Таким чином, Основним Законом України ( 254к/96-ВР ) закладено конституційні основи для використання української мови як мови судочинства та водночас гарантовано рівність прав громадян у судовому процесі за мовною ознакою (пункт 5.1 мотивувальної частини).
Крім того, Закон України "Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин" ( 802-15 ) передбачає застосування регіональних мов та мов меншин у кримінальному, адміністративному та кримінальному судочинстві виключно в частині надання дозволу на подання документів і доказів регіональними мовами або мовами меншин.
6.2. Положення частини першої статті 79 Закону ( 2453-17 ), згідно з яким переведення судді, обраного безстроково, з одного суду до іншого суду того самого рівня і спеціалізації здійснюватиметься Президентом України, не відповідає положенням Конституції України ( 254к/96-ВР ), яка не передбачає таких повноважень Президента України.
6.3. На відміну від чинного Закону України "Про судоустрій України" ( 3018-14 ), ухвалений парламентом Закон ( 2453-17 ) не містить положень, які б передбачали реальне функціонування суду присяжних, як це визначено Конституцією України ( 254к/96-ВР ).
За таких умов гарантоване статтею 5 Конституції України ( 254к/96-ВР ) право народу на безпосереднє здійснення правосуддя судом присяжних знову на невизначений час залишається на рівні декларації, що унеможливить здійснення народом у законних формах дієвого контролю за владою.
6.4. У Законі ( 2453-17 ), зокрема в статті 50, яка визначає статус судді, нормах, що регулюють процедуру призначення та обрання суддів, не реалізовані положення статті 127 Конституції України ( 254к/96-ВР ) в частині визначення вимог до суддів спеціалізованих судів, зокрема те, що суддями спеціалізованих судів можуть бути особи, які мають фахову підготовку з питань юрисдикції цих судів, і ці судді відправляють правосуддя лише у складі колегій суддів.
7. Підтримуючи необхідність проведення в Україні комплексної судово-правової реформи, ключовою складовою якої є реформування процесуального законодавства, слід констатувати, що запропонованими змінами до Кодексу адміністративного судочинства України ( 2747-15 ), Господарського процесуального кодексу України ( 1798-12 ), Цивільного процесуального кодексу України ( 1618-15 ) та Кримінально-процесуального кодексу України ( 1001-05, 1002-05, 1003-05 ) (відповідно пункти 2.2 - 2.5 розділу XII "Прикінцеві положення" Закону) ( 2453-17 ) суттєво звужуються процесуальні можливості судового захисту прав і свобод фізичних осіб, прав та законних інтересів юридичних осіб, а також інтересів держави в судах загальної юрисдикції в Україні. Це полягає, зокрема, в значному скороченні строків позовної давності, термінів апеляційного та касаційного оскарження судових рішень, зниженні рівня гласності та відкритості судового процесу, забезпеченні таких основних засад судочинства, як змагальність сторін, звуження права на апеляційне та касаційне оскарження тощо.
Такі пропозиції є суттєвим звуженням обсягу гарантій прав громадян на судовий захист (стаття 55 Конституції України) ( 254к/96-ВР ), що є неприпустимим згідно з частиною третьою статті 22 Основного Закону України ( 254к/96-ВР ).
8. Внесений Вами на розгляд Верховної Ради України законопроект передбачав закріплення на законодавчому рівні належних гарантій оплати праці суддів. Однак, це дійсно позитивне положення законопроекту за пропозицією Кабінету Міністрів України в остаточному тексті Закону ( 2453-17 ), ухваленого парламентом, суттєво знівельовано.
Закон ( 2453-17 ) передбачає відтермінування майже на 5 років визначення розміру посадового окладу судді на рівні 15 мінімальних заробітних плат, як це пропонувалося у внесеному Президентом України законопроекті (стаття 128 Закону) ( 2453-17 ).
Розуміючи складне фінансово-економічне становище у державі, вважаємо, що економія державних коштів мала б здійснюватися за рахунок інших видатків, до яких неминуче призведе реалізація окремих необґрунтованих положень Закону ( 2453-17 ), а не матеріального забезпечення суддів як носіїв судової влади.
9. Попри неодноразові публічні заяви вищого керівництва держави щодо обов'язкового врахування перед прийняттям Закону ( 2453-17 ) позиції Венеціанської комісії, Закон ( 2453-17 ) ухвалено без проходження експертизи у цій комісії. При цьому звертаємо увагу на те, що у звіті співдоповідачів Моніторингового комітету Ради Європи Р.Вольвенд та М.Репс, оприлюдненому за підсумками робочого візиту до України, який відбувся 1 - 4 червня 2010 року, міститься заклик до парламенту забезпечити обов'язкове отримання висновку Венеціанської комісії перед остаточним прийняттям тих законопроектів, що ухвалюються на виконання зобов'язань перед Радою Європи. Із закликом дочекатися висновку Венеціанської комісії і не ухвалювати Закон ( 2453-17 ) на цій парламентській сесії звертався і Секретар Венеціанської комісії Т.Маркерт.
На сьогодні Моніторинговий комітет Ради Європи надіслав до Венеціанської комісії для проведення експертизи на відповідність європейським стандартам як проект Закону України "Про судоустрій і статус суддів", так і ухвалений у травні цього року Закон України "Про внесення змін до деяких законів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження", відносно якого Верховний Суд України вніс подання до Конституційного Суду України.
Слід зазначити, що вже оприлюднені попередні коментарі окремих членів та експертів Венеціанської комісії засвідчують, що прийнятий Верховною Радою України Закон ( 2453-17 ) далеко не повною мірою, як намагаються запевнити суспільство деякі представники вітчизняної влади, відповідає міжнародним стандартам у сфері правосуддя та враховує зауваження Венеціанської комісії. Вважаю, що свідоме ігнорування позиції Ради Європи при прийнятті одного з ключових для розвитку демократії та верховенства права в Україні законів може суттєво погіршити відносини України з нашими європейськими партнерами та унеможливить припинення процедури моніторингу України з боку Ради Європи.
Наведені зауваження стосуються переважно концептуальних положень Закону України "Про судоустрій України і статус суддів" ( 2453-17 ) і не є вичерпними.
З викладеного можна зробити висновок про те, що пропонований Закон ( 2453-17 ) базується на хибних концептуальних засадах, багато його ключових положень суперечать Конституції України ( 254к/96-ВР ), є юридично необґрунтованими, не враховують рекомендацій Венеціанської комісії, зокрема щодо побудови судової системи. Реалізація положень цього Закону ( 2453-17 ) може призвести до звуження обсягу конституційних гарантій прав громадян на судовий захист, зниження рівня такого захисту, істотного збільшення кількості звернень громадян до Європейського суду з прав людини, руйнації єдиної судової системи України, посилення залежності судів і суддів.
Враховуючи викладене, прошу Вас як гаранта додержання Конституції України ( 254к/96-ВР ), прав та свобод людини і громадянина запобігти системному руйнуванню засад вітчизняного правосуддя, істотному зниженню рівня судового захисту в нашій державі і застосувати право вето до Закону України "Про судоустрій та статус суддів" ( 2453-17 ).
З повагою,
Голова Верховного Суду України В.Онопенко