Конституції України, якою передбачені повноваження Президента України щодо дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, функціонально призначена для здійснення балансуючого механізму, що застосовується для уникнення або подолання інституційної кризи, тобто нездоланного конфлікту між законодавчою і виконавчою владами. Стратегічна маніпуляція термінами парламентських виборів і очікуваними результатами позачергових виборів притаманна для мотивації уповноважених суб’єктів і в інших європейських демократичних державах (є складовою політичного процесу), однак вона не повинна виходити за конституційні межі.
2. З першим пов’язане й друге питання: що означає склад коаліції депутатських фракцій, до якої входить більшість народних депутатів України і який формується за "результатами виборів"?
Відповідь на це питання повинна була розкрити зміст відповідних конституційних норм у кількох аспектах: по-перше, Конституція чітко встановлює, що коаліція створюється "за результатами виборів", під якими очевидно необхідно розуміти весь склад парламенту, а не лише ту частину, яка охоплена партійними фракціями (наприклад, за наслідками виборів половини парламенту за пропорційною виборчою системою). Кожен народний депутат України, як випливає зі змісту Конституції України, є представником Українського народу у парламенті і очевидно, що між ними не може бути різниці щодо права брати участь у парламентській більшості, а відтак - у процесі формування Уряду; по-друге, вимоги щодо мінімальної кількості самої депутатської фракції встановлюються законом. Через це об’єктивно частина членів парламенту опиняються за межами депутатських фракцій, об’єднуючись, як правило, у депутатські групи або залишаючись "позафракційними". Законодавець може певними засобами сприяти структуруванню складу парламенту з метою його стабільної та ефективної діяльності. Однак від волі законодавця (більшості законодавчого органу) не може залежати обсяг конституційних прав народного депутата України на участь у парламентській більшості, яка організаційно втілюється в коаліцію депутатських фракцій.
3. Постає й третє питання: наскільки були дотримані процедурні вимоги при виданні Указу, які прямо випливають з Конституції України (окрім місячного терміну формування коаліції депутатських фракцій), зокрема щодо заборони дострокового припинення повноважень Верховної Ради України "в останні шість місяців строку повноважень Верховної Ради України" (частина п’ята статті 90 Конституції України)?
Суд зовсім не відповів і на це запитання. Перевірку дотримання конституційної вимоги про те, що рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України ухвалюється "після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій у Верховній Раді України" (частина четверта статті 90), Суд провів через констатацію відповідного факту без з’ясування мети відповідної конституційної норми та її "прикладення" до того, що насправді мало місце на зустрічі глави держави з відповідними посадовими особами 21 травня 2019 року.
Річ у тім, що право на ухвалення рішення про дострокове припинення повноважень парламенту є ultima ratio (останнім доводом), спрямованим на вирішення інституційної кризи, пов’язаної з неспроможністю парламенту сформувати уряд або ж його іншої організаційної неспроможності, яка виражається, наприклад, у непроведенні пленарних засідань протягом певного строку, а відтак - паузі у здійсненні законодавчої влади. Метою консультацій Президента України з керівниками парламенту та депутатських фракцій мало бути з’ясування кола питань, а саме: чи має місце інституційна криза; чи насправді немає іншого способу її подолати, ніж ухвалення рішення про дострокове припинення повноважень парламенту. Суд не провів дослідження, наскільки повно зустріч глави держави з групою посадових осіб 21 травня 2019 року була спрямована на досягнення такого результату.
Якби Суд відповів на вказані питання, резолютивна частина Рішення була би іншою.
3. Кількісні показники, доктрина "політичного питання" і нелогічний висновок
Суд пішов іншим шляхом. Уже усне слухання у межах провадження показало надто завищену увагу не до питань конституційності Указу, а до формальних аспектів, які були виражені у спробах учасників довести наявність або відсутність кількісних показників коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. На жаль, Суд піддався логіці, запропонованій учасниками провадження, пробуючи витребувати "списки" народних депутатів України, які на певну дату "входили" до коаліції депутатських фракцій.
Обравши невірну методологію аргументації, Суд очікувано опинився в безпорадній ситуації. Відтак через звичні способи він виявився неспроможним встановити фактичні обставини, які б свідчили про наявність чи відсутність коаліції депутатських фракцій в контексті частин шостої - восьмої статті 83 Конституції України.
Річ у тім, що аналіз кількісних показників динамічного і сегментованого партійного середовища складу Верховної Ради України загалом не могло призвести до встановлення певних юридичних фактів. Природа мінливих партійно-політичних суспільних відносин у парламенті демократичної держави передбачає конкурентність у пропонованих ідеях суспільного розвитку, намаганнях суб’єктів політики здобути підтримку виборців.
Така специфіка накладала відбиток на індивідуальні чи колективні публічні заяви народних депутатів України, зокрема щодо приналежності до коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України чи вихід із неї. Відтак "заяви народних депутатів України" чи навіть "заяви депутатських фракцій" не могли бути оцінені як юридичні факти, оскільки вони значною мірою були спрямовані не на досягнення юридично значимого результату (наприклад, припинення коаліції депутатських фракцій), а передусім - на вплив на виборця. Нерідко ознаки узгодженості між депутатськими фракціями чітко проявлялися незважаючи на "вихід" деяких із них із коаліції депутатських фракцій.
Невизначеності додало й те, що всупереч положенням частини дев’ятої статті 83 Конституції України, за якою "засади формування, організації та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України", парламент Законом України "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" від 8 жовтня 2010 року № 2600-VI скасував відповідні положення Регламенту Верховної Ради України. У такий спосіб ці суспільні відносини опинилися поза межами правовідносин. Наголошуємо, навіть за наявності відповідних регламентних норм Суд не міг вирішити конституційний спір через їх застосування, однак це надавало хоча б якої-небудь упорядкованості відповідним суспільним відносинам.
До цього слід додати, що Суд не міг застосувати навіть формалізоване пов’язування факту "припинення" коаліції депутатських фракцій з відповідною заявою Голови Верховної Ради України. Заяви Голови Верховної Ради України у період 2016-2019 років, які були пов’язані з виходом депутатських фракцій зі складу коаліції депутатських фракцій або ж припинення діяльності останньої, не базувалися на правових нормах, а відтак є обставинами виключно політичного процесу.
Якщо йти за цією логікою, то предмет оскарження значною мірою виник із різного розуміння учасниками провадження фактів партійно-фракційного розмежування в парламенті, тобто обставин політичного процесу за межами правовідносин. Доктрина "політичного питання" не є широко застосовною в конституційному судочинстві України, однак Суд уже декілька разів у своїй практиці відзначав, що подібні питання не належать до його компетенції, "відмовляючи" у відкритті конституційного провадження або ж припиняючи його (ухвала Суду від 27 червня 2000 р. № 2-уп/2000).
Невдалий спосіб дослідження та його наслідки робило межу між правовим і політичним аспектами у цій справі надто крихкою. Якщо стати на позицію про обґрунтованість застосування Судом доктрини "політичного питання" як аргументу судового самообмеження і погодитися, що конфлікт "не має правового вирішення", то логічним наслідком цього могло бути лише одне - винесення ухвали про закриття конституційного провадження . Однак Суд не закрив провадження, а вирішив спір на користь одного з учасників.
4. Резюме: де застереження від узурпації влади
Отже, відмовившись від вирішення справи через тлумачення і застосування безпосередньо Конституції України, Суд опинився в ситуації необхідності аналізу мінливого і динамічного політичного середовища парламенту. Ним було, з одного боку, визнано наявність конституційного конфлікту з вказівкою на народ як арбітра, а з іншого боку, констатовано, що спір "не має правового вирішення". Однак після акцентування на доктрині "політичного питання", Суд не закрив провадження у справі, а оголосив одного з учасників переможцем спору.
Проте є ще більш важливе: Суд у Рішенні не сформулював необхідних юридичних позицій стосовно застережень від загроз щодо узурпації влади в Україні. Парламент відіграє ключову роль у конституційній демократії, а відтак конституційні гарантії його діяльності в межах строків повноважень безумовно підлягають пріоритетному захисту з боку Суду. Суд не обґрунтував баланс між захистом конституційних строків повноважень парламенту та наявністю підстав для призначення позачергових виборів - навіть якщо йдеться про часову "дистанцію" між ними в 3 місяці.
У Рішенні Суд мав зробити такі застереження, щоб у жодного з суб’єктів політики не склалося враження, ніби засіб дострокового припинення повноважень парламенту може бути довільно застосований у будь-який час в якості "санкції" до депутатського корпусу чи з інших неправових мотивів. Низький (чи високий) рівень суспільної довіри до інституту парламенту чи політичних суб’єктів, які сформували його депутатський склад за наслідками вільних виборів, не стосується конституційних підстав для дострокового припинення повноважень єдиного законодавчого органу. Свавільне використання цього засобу означало б серйозні загрози для конституційних принципів верховенства права та поділу влади в Україні .
Дострокове припинення повноважень парламенту, обраного народом на вільних виборах, є допустимим лише у відповідності з положеннями й цінностями Конституції України.
Висловивши таку позицію, Суд, безумовно, ефективніше здійснив би свою основну місію - захист Конституції України.
Суддя
Конституційного Суду України
В.В.ЛЕМАК